Справа № 580/11100/21 Головуючий у І інстанції - Гарань С.М.,
Суддя-доповідач - Губська Л.В.
26 жовтня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді: Губської Л.В.,
суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,
за участю секретаря Ольховської М.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Черкаській області на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДФС у Черкаській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії,-
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23.03.2022 задоволено позов ОСОБА_1 , внаслідок чого зобов'язано Головне управління ДФС у Черкаській області видати йому направлення на військово-лікарську комісію для визначення причинного зв'язку захворювань (чи придатності до військової служби) на час фактичного звільнення - 03.02.2004.
На виконання цього рішення Черкаським окружним адміністративним судом видано виконавчий лист, на підставі якого відкрито виконавче провадження.
В подальшому позивач звернувся до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження, обґрунтована тим, що ним в процесі примусового виконання рішення була отримана інформація, що боржника за виконавчим провадженням - Головне управління ДФС у Черкаській області реорганізовано шляхом приєднання до новоствореного територіального органу Державної податкової служби - Головного управління ДПС у Черкаській області.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду 16.06.2022 заяву про заміну сторони виконавчого провадження задоволено та замінено у виконавчому листі боржника - Головне управління ДФС у Черкаській області (код ЄДРПОУ 39392109) на правонаступника - Головне управління ДПС у Черкаській області (код ЄДРПОУ 44131663).
При цьому, суд виходив з того, що всі функціональні права та обов'язки Головного управління ДФС у Черкаській області перейшли до його правонаступника - Головного управління ДПС у Черкаській області.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Головне управління ДПС у Черкаській області подало апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуально права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та відмовити у задоволені заяви про заміну сторони виконавчого провадження.
Свої вимоги обґрунтовує тим, що у Головного управління ДПС у Черкаській області відсутні правові підстави для процесуального правонаступництва Головного управління ДФС у Черкаській області у справах, пов'язаних з реалізацією підрозділами податкової міліції та її посадових осіб повноважень, прав та обов'язків (компетенцій), що покладалися на такі підрозділи. Зокрема відсутні підстави для здійснення процесуального правонаступництва у справах за позовами працівників податкової міліції (поновлення на службі, відшкодування грошового утримання, нарахування та виплата різного виду матеріальних (грошових) допомог, видача довідок для призначення пенсій тощо). Наголошує, що відповідно до Положення № 285 Головне управління ДПС не є суб'єктом призначення ВЛК, що фактично унеможливлює виконання рішення суду. Крім того, звертає увагу на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, оскільки їх не було повідомлено про розгляд заяви про заміну сторони виконавчого провадження.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.
Належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду сторони до суду не прибули, при цьому, позивач подав до суду клопотання про розгляд апеляційної скарги без його участі, тому відповідно до п.2 ч.1 ст.311 КАС України, справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Так, згідно ст. 1 Закону України «Про виконавче провадження» № 1404-VIII від 02.06.2016 (далі - Закон № 1404-VIII) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 15 Закону № 1404-VIII сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов'язок щодо виконання рішення.
Відповідно до абз. 1 ч. 5 ст. 15 Закону № 1404-VIII у разі вибуття однієї зі сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов'язковими тією мірою, якою вони були б обов'язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
Слід зазначити, що публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва. Під ним розуміють перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права до іншого. При цьому обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, уповноважений відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Подібні правові позиції викладено у постановах Верховного Суду від 07.04.2022 у справі № 910/8252/21 та від 22.02.2021 у справі № 910/6336/19.
Так, з матеріалів справи вбачається, що позивач проходив службу в податковій міліції та згідно наказу Державної податкової адміністрації в Черкаській області № ІЗ-о з 03.02.2004 його звільнено в запас Збройних сил України з постановкою на військовий облік (військове звання - сержант) за ст. 63 п. «ж» (за власним бажанням).
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» від 18.12.2018 № 1200 утворено Державну податкову службу України (далі - ДПС) та Державну митну службу України (далі - Держмитслужба), реорганізувавши Державну фіскальну службу України (далі - ДФС) шляхом поділу.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державну податкову службу України та Державну митну службу України» від 06.03.2019 № 227 Державна податкова служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної податкової служби» від 19.06.2019 № 537 (далі - Постанова № 537) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби, у тому числі Головне управління ДПС у Черкаській області. Реорганізовано деякі органи Державної фіскальної служби шляхом приєднання до відповідних територіальних органів Державної податкової служби.
Пунктом 3 Постанови № 537 установлено, що територіальні органи Державної фіскальної служби, які реорганізуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної податкової служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
Пунктом 4 Постанови № 537 визначено, що територіальні органи Державної податкової служби є правонаступниками майна, прав та обов'язків територіальних органів Державної фіскальної служби, що реорганізуються згідно з п. 2 цієї постанови, у відповідних сферах діяльності.
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України «Питання Державної податкової служби» від 21.08.2019 № 682-р ДПС розпочала здійснення функцій і повноважень ДФС з реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» від 25.09.2019 № 846 (далі - Постанова № 846) розподілено сервісну та правоохоронну функції ДПС та передбачено позбавлення ДПС функцій з реалізації державної політики щодо боротьби з правопорушеннями, вчиненими під час застосування податкового законодавства та законодавства з питань сплати єдиного внеску.
Водночас, відповідно до п. 4 Постанови № 846 підрозділи податкової міліції у складі ДФС продовжують здійснювати повноваження та виконувати функції з реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, здійснюючи оперативно-розшукову, кримінальну процесуальну та охоронну функції до завершення здійснення заходів з утворення центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
При цьому, завдання, структура, повноваження, права податкової міліції визначалися розділом ХVІІІ-2 Податкового кодексу України.
Відповідно до ст.ст. 353, 356 Податкового кодексу України особи рядового і начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, на цих осіб поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені ст.ст. 20-23 Закону України «Про міліцію» та Законом України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
На підставі п. 134 розділу І Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в України» від 21.12.2016 № 1797-УІІІ (зі змінами та доповненнями) - з дня прийняття рішення Кабінетом Міністрів України про початок діяльності Бюро економічної безпеки України, але не пізніше шести місяців з дня набрання чинності Законом України «Про Бюро економічної безпеки України», 25.09.2021розділ ХVІІІ-2 Кодексу виключено.
Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 30.09.2020 № 893 «Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби» ліквідовано як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби за переліком згідно з додатком. Також визначено, що територіальні органи ДПС, що ліквідуються продовжують здійснювати свої повноваження та функції до утворення Державною податковою службою територіальних органів та прийняття рішення про можливість забезпечення здійснення такими органами повноважень та функцій територіальних органів, що ліквідуються.
Так, Наказом Державної податкової служби України від 30.09.2020 № 529 утворено Головне управління ДПС у Черкаській області, як відокремлений підрозділ Державної податкової служби України без статусу юридичної особи (код ЄДРПОУ 44131663) про що 30.09.2020 внесений запис до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
Згідно з Положенням про Головне управління ДПС у Черкаській області від 12.11.2020 № 643 «Про затвердження положень про територіальні органи ДПС» останнє є територіальним органом, утвореним на правах відокремленого підрозділу Державної податкової служби України.
Відповідно до Наказу Державної податкової служби України від 24.12.2020 №755 з 01.01.2021розпочато здійснення територіальними органами Державної податкової служби України утвореними як її відокремлені підрозділи повноважень та функцій територіальних органів ДПС, що ліквідуються.
Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2021 № 3166-VI визначено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про їх припинення, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до завершення здійснення заходів з утворення міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України.
25.03.2021набув чинності Закон України «Про Бюро економічної безпеки України» від 28.01.2021 № 1150-ХІ (далі - Закон № 1150-ХІ), відповідно до якого Бюро економічної безпеки - це центральний орган виконавчої влади, на який покладаються завдання щодо протидії правопорушенням, що посягають на функціонування економіки держави. Відповідно до покладених завдань Бюро економічної безпеки України виконує правоохоронну, аналітичну, економічну, інформаційну та інші функції.
Верховною Радою України 17.11.2021 прийнято Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо запровадження діяльності Бюро економічної безпеки України та пов'язаного з цим удосконалення роботи деяких державних правоохоронних органів» № 1888-ІХ, що передбачає внесення змін до КПК, у тому числі виключено підслідність податкової міліції. Статтею 1 Прикінцевих та перехідних положень передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, але не раніше оголошення Кабінетом Міністрів України про початок діяльності Бюро економічної безпеки України.
Кабінет Міністрів України розпорядженням від 24.11.2021 № 1493-р оголосив «Про початок діяльності Бюро економічної безпеки».
Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 28.10.2021 № 1127 «Про деякі питання застосування окремих положень законодавства у процесі реорганізації Державної фіскальної служби» (далі - Постанова № 1127) постановлено Міністерству юстиції та Державній архівній службі забезпечити прийняття Центральним державним архівом вищих органів влади та управління від апарату Державної фіскальної служби, а обласним, Київській міській державним адміністраціям забезпечити прийняття державними архівами областей, м. Києва від відповідних головних управлінь областей, м. Києва та Офісу великих платників податків Державної фіскальної служби в упорядкованому стані архівних справ, внесених до Національного архівного фонду, документів з кадрових питань (особового складу), документів з основної діяльності, які не завершені в діловодстві та/або строки тимчасового зберігання яких не закінчилися, у тому числі документів що містять інформацію з обмеженим доступом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12.01.2022 № 8 внесено зміни до Постанови № 1127, а саме абзац 1 пункту 1 викладено у наступній редакції. Установити, що у процесі реорганізації Державної фіскальної служби Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 1074 від 20.10.2011, застосовується з урахуванням таких особливостей: головою комісії з реорганізації Державної фіскальної служби може бути призначена посадова особа Міністерства фінансів, головою комісії з реорганізації раніше утвореного як юридична особа публічного права територіального органу Державної фіскальної служби (головного управління, митниці) може бути призначена посадова особа з числа працівників такого органу або у разі відсутності посадових осіб в такому органі - посадова особа юридичної особи - правонаступника, або у разі відсутності посадових осіб в такому органі та юридичній особі - правонаступнику - посадова особа Міністерства фінансів або Державної податкової служби, або Державної митної служби, або Бюро економічної безпеки.
З огляду на викладене, не вбачається, що Головне управління ДПС у Черкаській області є правонаступником усіх прав та обов'язків Головного управління ДФС у Черкаській області, оскільки це не підтверджується жодними нормативно-правовими актами та/або організаційно-розпорядчими документами.
В постанові Верховного Суду від 30.12.2020 у справі № 805/4361/17-а викладено, що коли відбувається публічне правонаступництво, вирішальним є встановлення факту переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб'єкта владних повноважень до іншого, а не факту державної реєстрації припинення вибувшого з публічних правовідносин суб'єкта владних повноважень як юридичної особи.
При цьому, після проведення процедури реорганізації Головного управління ДФС у Черкаській області шляхом приєднання до Головного управління ДПС у Черкаській області на підставі Постанови № 537, Головне управління ДФС у Черкаській області продовжило діяльність в частині виконання функцій пов'язаних з реалізацією підрозділами податкової міліції та її посадових осіб повноважень, прав та обов'язків (компетенцій), що покладалися на такі підрозділи. Указані функції станом на дату виникнення спірних правовідносин Головному управлінню ДПС не передавались.
Підсумовуючи викладене, діяльність підрозділів податкової міліції не входить до сфери діяльності, в яких Державна податкова служба України є правонаступником Державної фіскальної служби України.
Відносини, що виникають у зв'язку зі вступом, проходженням та припиненням державної служби посадовими особами ДПС, регулюються Законом України від 10.12.2015 № 889-УІІІ «Про державну службу» (далі - Закон № 889-УШ).
Відповідно до п. 17 ч.3 ст.3 Закону № 889-УІІІ дія закону не поширюється на осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законодавством.
Враховуючи вищевикладене, у Головного управління ДПС у Черкаській області відсутні правові підстави для процесуального правонаступництва Головного управління ДФС у Черкаській області у справах, пов'язаних з реалізацією підрозділами податкової міліції та її посадових осіб повноважень, прав та обов'язків (компетенцій), що покладалися на такі підрозділи. Зокрема відсутні підстави для здійснення процесуального правонаступництва у справах за позовами працівників податкової міліції (поновлення па службі, відшкодування грошового утримання, нарахування та виплата різного виду матеріальних (грошових) допомог, видача довідок для призначення пенсій тощо).
У зв'язку з відсутністю у складі ДПС та її територіальних органів підрозділів податкової міліції та пов'язаного з цим бюджетного забезпечення у ДПС відсутній механізм реалізації прав та соціальних гарантій, встановлених державою для такої категорії осіб, як працівники податкової міліції, що унеможливлює відновлення порушених прав та інтересів таких осіб у випадку визначення ДПС стороною у таких правовідносинах. Крім того, відповідно до Положення про діяльність медичної (військово-лікарської) комісії МВС № 285 Головне управління ДПС не є суб'єктом призначення ВЛК, що фактично унеможливлює виконання рішення суду.
Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, 31.05.2022 державним виконавцем відкрито виконавче провадження на виконання рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.03.2022 по цій справі, при цьому, докази ухилення ГУ ДФС у Черкаській області від виконання судового рішення матеріали справи не містять, навпаки міститься відповідь ГУ ДФС від 12.11.2021, надана позивачеві на його заяву стосовно видачі направлення на медичний огляд (а.с.11).
Все вище наведене свідчить про передчасність звернення позивача до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження, тому суд першої інстанції помилкового її задовольнив, при цьому, замінив боржника у виконавчому листі.
Крім того, колегія суддів, звертає увагу, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права, оскільки сторони не були повідомлені про розгляд заяви про заміну сторони виконавчого провадження.
Відповідно до ч. 2 ст. 379 КАС України суд розглядає питання про заміну сторони виконавчого провадження в десятиденний строк у судовому засіданні з повідомленням державного виконавця або заінтересованої особи, які звернулися з поданням (заявою), та учасників справи. Неприбуття у судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає судовому розгляду.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Розгляд справи за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином, відповідно до п.3 ч.3 ст.317 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування судового рішення.
Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління ДПС у Черкаській області - задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 16 червня 2022 року - скасувати та прийняти постанову, якою у задоволенні заяви ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.
Головуючий-суддя: Л.В. Губська
Судді: О.В. Епель
О.В. Карпушова