26 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 808/1908/18
адміністративне провадження № К/9901/4046/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 2 листопада 2018 року у складі судді Бойченко Ю.П. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року у складі колегії суддів: Чепурнова Д.В. (головуючий), суддів: Мельника В.В., Сафронової С.В. у справі за позовом Приватного акціонерного товариства Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь ім. А.М. Кузьміна" (далі - ПАТ Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь ім. А.М. Кузьміна") до Головного управління Держпраці у Запорізькій області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Позивач звернувся до суду з позовом у якому просив:
- визнати протиправною відмову відповідача щодо продовження строку дії дозволу №900.12.23-27.10.0;
- зобов'язати відповідача продовжити на 5 років строк дії дозволу №900.12.23-27.10.0 шляхом проставляння на його оригіналі відмітки «Продовжено на 5 років», внесення відповідної інформації до реєстру дозволів та повернути протягом 3 робочих днів оригіналу дозволу позивачу.
2. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 2 листопада 2018 року позов задовольнив частково. Визнав протиправною відмову Головного управління Держпраці у Запорізькій області щодо продовження строку дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12.23-27.10.0. Зобов'язав Головне управління Держпраці у Запорізькій області повторно розглянути заяву на продовження строку дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12.23-27.10.0 з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
2.1 Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції вказав, що, враховуючи ту обставину, що нещасний випадок, пов'язаний з виробництвом, із тяжкими наслідками під час дії дозволу не відноситься до дозволу від 21.01.2013 №056.13.23, то відмова Головного управління Держпраці у Запорізькій області у продовженні строку дії дозволу №900.12.23-27.10.0 є протиправною. Щодо зобов'язання Головного управління Держпраці у Запорізькій області продовжити на п'ять років строк дії дозволу №900.12.23-27.10.0 шляхом проставляння на його оригіналі відмітки "Продовжено на 5 років", внесення відповідної інформації до реєстру дозволів та повернення протягом трьох робочих днів оригіналу дозволу позивачу, суд першої інстанції зазначив, що захист порушеного права у такий спосіб буде фактично втручанням суду у процедуру прийняття рішень державним органом з питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 22 січня 2019 року скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 2 листопада 2018 року в частині відмови в задоволені позовних вимог про зобов'язання Головного управління Держпраці у Запорізькій області продовжити на 5 років строк дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12.23-27.10.0 та в цій частині позовні вимоги ПАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь ім. А.М.Кузьміна» задовольнив частково.
Зобов'язав Головне управління Держпраці в Запорізькій області продовжити на 5 років строк дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12.23-27.10.0, виданого ПАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь ім. А.М.Кузьміна».
В іншій частині рішення суду залишив без змін.
3.1 Скасовуючи частково рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що у листі відповідача №08/02.6-21/8692 від 27 грудня 2017 року не міститься обґрунтувань, які б свідчили про порушення позивачем умов дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12.23-27.10.0. Крім того, зазначений лист відповідача не містить фактично обґрунтованого рішення про відмову у продовженні строку дії дозволу, а зауважує лише на наявність факту реєстрації нещасного випадку, пов'язаного з виробництвом, зі смертельними та/або тяжкими наслідками, у зв'язку з чим розгляд питання щодо продовження строку дії дозволу можливий за наявності нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки. Зважаючи на те, що висновок суду першої інстанції щодо протиправності відмови відповідача у продовженні строку дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12.23-27.10.0. є законним та обґрунтованим, та іншого варіанту поведінки у суб'єкта владних повноважень за законом не існує, то такий спосіб захисту як зобов'язання відповідача продовжити строк дії дозволу не може вважатися втручанням у його дискреційні повноваження.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено:
4.1 ПАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім. А.М.Кузьміна» (код ЄДРПОУ 00186536) зареєстроване в якості юридичної особи, основний вид економічної діяльності виробництво чавуну, сталі та феросплавів (код КВЕД 24.10).
4.2 27 грудня 2012 року підприємство отримало у Територіальному управління Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Запорізькій області дозвіл №900.12.23-27.10.0 на експлуатацію устаткування підвищеної небезпеки при виробництві чавуну, сталі та феросплавів водогрійних котлів теплопродуктивністю понад 0,01 МВт, а саме:
- водогрійних котлів типу RM-90, зав. №№3048501, 3048601, інв. №№141-171-10, 141-172-10, 2001 р.в., Польща;
- водогрійних котлів типу PEGASUS F 2 T, інв. №№115-65-06-1, 115-65-06-2, 2002 р.в., Італія;
- водогрійних котлів типу DAKON NM 90, інв. №№115-66-06, 115-67-06, 115-68-06, 115-69-06, 2002 р.в., Чеська республіка;
- парового котла типу TPV-8/18, реєстр. №3-103-019010-34 та висновку експертизи ДП «Запорізький експертно-технічний центр Держгірпромнагляду України» від 05.10.2012 №23.04.04-0275.12/4.
Дозвіл діє з 27 грудня 2012 року по 27 грудня 2017 року.
4.3 З метою отримання даного дозволу Державним підприємством «Запорізький експертно-технічний центр Держгірпромнагляду України» проведено експертизу стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб'єкта господарювання ПАТ «Дніпроспецсталь», про що складено висновок від 5 жовтня 2012 року №23.04.04-0275.12/4.
4.4 Метою експертизи є оцінка стану охорони праці та безпеки промислового виробництва ПАТ «Дніпроспецсталь» під час експлуатації заявленого устаткування підвищеної небезпеки (котлів) при виробництві чавуну, сталі та феросплавів.
4.5 Згідно висновку, для забезпечення власних потреб у парі та гарячій воді підприємство експлуатує парові і водогрійні котли, що встановлені: водогрійні котли типу RM-90 електроремонтний цех; водогрійні котли типу PEGASUS F 2 T цех ремонту металевого обладнання; водогрійні котли типу DAKON NM 90 цех ремонту металевого обладнання, ЦСГП; паровий котел типу TPV-8/18 СПЦ-3 (р. ІІІ висновку;).
4.6 8 грудня 2017 року позивач звернувся до Головного управління Держпраці у Запорізькій області із заявою на продовження строку дії дозволу, додавши оригінал дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12-23-27.10.0.
4.7 Відповідач листом від 27 грудня 2017 року №08/02.6-21/8692 повідомив позивача, що за інформацією оперативного обліку, який здійснює Держпраці та його територіальні органи, відповідно до пункту 61 Порядку проведення розслідування та веденню обліку нещасних випадків, професійних захворювань і аварій на виробництві, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1232, у ПАТ «Електрометалургійний завод «Дніпроспецсталь» ім. А.М. Кузьміна за період дії дозволів з 27 грудня 2012 року по 28 грудня 2017 року зареєстрований нещасний випадок, пов'язаний з виробництвом з тяжкими наслідками.
4.8 Ураховуючи зазначене, відповідач повернув оригінал дозволу 27 грудня 2012 року №900.12-23-27.10.0 та зазначив, що розгляне питання щодо продовження строку дії дозволу на підставі оновленої заяви за формою згідно з додатком 5 Порядку, оригіналу дозволу і нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки.
4.9 Не погоджуючись із вказаними діями, ПАТ «Дніпроспецсталь» звернулось до суду із цим позовом.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Держпраці у Запорізькій області звернулося із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
5.1 На її обґрунтування відповідач зазначив, що Держпраці до уваги має брати наявність самого лише факту виникнення аварій та/або нещасних випадків, незалежно на якій ділянці, або у якому цеху вони мали місце, а також те, що вони пов'язані з виробництвом. Відтак, висновки судів щодо необхідності приналежності нещасного випадку до дозволу, який потребує продовження, є необґрунтованими. Окрім того, скаржник наголошує, що єдиними умовами для продовження строку дії раніше виданого дозволу є наявність заяви роботодавця, оригіналу дозволу і нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та відсутність аварій та/або нещасних випадків, пов'язаних з виробництвом, із смертельними або тяжкими наслідками. Відтак, зважаючи на відсутність нового експертного висновку та наявність нещасних випадків на виробництві, відповідачем правомірно надано відповідь № 08/02.6-21/8692 від 27 грудня 2018 року про повернення документів щодо продовження дії дозволу.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу. Уважає, що рішення суду апеляційної інстанції відповідає норма матеріального і процесуального права, тому у задоволенні касаційної скарги необхідно відмовити
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції до 8 лютого 2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин. Норми процесуального права під час касаційного перегляду судом касаційної інстанції застосовуються у редакції КАС України станом до 8 лютого 2020 року.
9. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Статтею 13 Закону України від 14 жовтня 1992 року №2694-XII "Про охорону праці" (далі - Закон №2694-XII) передбачено, що роботодавець зобов'язаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці.
11. Стаття 21 Закону №2694-XII передбачає, що роботодавець повинен одержати дозвіл на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, видає дозволи на безоплатній основі на підставі висновку експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб'єкта господарювання, проведеної експертно-технічними центрами, які належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або незалежними експертними організаціями, які забезпечують науково-технічну підтримку державного нагляду у сфері промислової безпеки та охорони праці. На застосування машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки виробник або постачальник устаткування підвищеної небезпеки отримує дозвіл до прийняття зобов'язань на постачання. Одержання дозволу не вимагається у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.
12. Порядок видачі дозволів або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання дозволів центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, проведення або експлуатація (застосування) яких потребує отримання дозволу, та граничні розміри тарифів на проведення експертизи стану охорони праці та безпеки промислового виробництва суб'єкта господарювання, висновок якої є підставою для видачі дозволів, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
13. Строк дії дозволу становить: на виконання робіт або на експлуатацію машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки - п'ять років (з подальшим його продовженням); на застосування машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки - безстроково.
14. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року №1107, затверджено "Порядок видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки" (далі - Порядок №1107).
15. Пунктом 1 Порядку №1107 визначено, що цей Порядок визначає процедуру видачі або відмови у видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання Держпраці та його територіальними органами дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл).
16. Відповідно до пункту 15 Порядку №1107, яким визначено, що строк дії дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки або на експлуатацію машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки становить п'ять років.
17. Строк дії дозволу продовжується органом, що його видав.
18. У разі коли під час строку дії дозволу роботодавцем не порушено його умов, строк дії такого дозволу продовжується на наступні п'ять років на підставі заяви роботодавця, поданої за формою згідно з додатком 5, та оригіналу дозволу.
19. Якщо під час строку дії дозволу роботодавцем порушено його умови, зокрема не дотримано вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки під час виконання робіт підвищеної небезпеки, що зазначені у пункті 1 додатка 2, чи допущено виникнення аварій та/або нещасних випадків, пов'язаних з виробництвом, із смертельними або тяжкими наслідками, строк дії дозволу продовжується на підставі зазначеної заяви, оригіналу дозволу і нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки під час виконання зазначених у дозволі робіт підвищеної небезпеки та/або експлуатації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.
20. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
21. Суд зауважує, що предметом спору у зазначеній справі є правомірність не продовження відповідачем дії дозволу №900.12-23-27.10.0.
22. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, відповідач повернув оригінал дозволу №900.12-23-27.10.0 від 27 грудня 2012 року та зазначив, що розгляне питання щодо продовження строку дії дозволу на підставі оновленої заяви за формою згідно з додатком 5 Порядку, оригіналу дозволу і нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки.
23. Підставою повернення вказаного дозволу слугувала наявність зареєстрованого нещасного випадку, пов'язаного з виробництвом з тяжкими наслідками у ПрАТ "Електрометалургійний завод "Дніпроспецсталь" імені А.М. Кузьміна" за період дії вищезазначеного дозволу.
24. Скаржник, на підтвердження правомірності дій, у доводах касаційної скарги наводить твердження про те, що Держпраці до уваги має брати наявність самого лише факту виникнення аварій та/або нещасних випадків, незалежно на якій ділянці, або у якому цеху вони мали місце, а також те, що вони пов'язані з виробництвом та має тяжкі чи смертельні наслідки. Відтак, висновки судів щодо необхідності приналежності нещасного випадку до дозволу, який потребує продовження, є необґрунтованими.
25. Суд вважає хибними вказані доводи скаржника, з огляду на наступне.
26. Верховним Судом неодноразово висловлювалася позиція щодо питання продовження дії дозволу на експлуатацію устаткування підвищеної небезпеки за наявності нещасного випадку на виробництві протягом дії дозволу, однак не пов'язаного з ним.
27. Так, Верховний Суд у постанові від 26 червня 2020 року у справі №823/766/18, зазначив:
«обов'язковою умовою при отриманні дозволу та при продовженні строку його дії є дотримання суб'єктами господарювання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки під час виконання робіт підвищеної небезпеки та недопущення виникнення аварій та/або нещасних випадків, пов'язаних з виробництвом, із смертельними або тяжкими наслідками.
28. При цьому, вимога щодо надання підприємством нового позитивного висновку експертизи стосується лише ситуації, коли аварія та/або нещасний випадок сталися саме при виконанні робіт або експлуатації машин, на які і видавався дозвіл, за продовженням дії якого звернулося таке підприємство. У разі ж, якщо нещасний випадок стався при виконання робіт або експлуатації машин за іншим дозволом, орган Держпраці не вправі вимагати від підприємства проведення нової експертизи щодо дозволу, якого цей нещасний випадок не стосується.
29. Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 17 липня, 22 листопада 2019 року, 5 березня 2020 року (справи №№804/4349/17, 808/1910/19, 804/4460/17, відповідно).
30. Як встановлено судами попередніх інстанцій, нещасний випадок, пов'язаний з виробництвом (потерпілий - ОСОБА_1 ) стався 10 січня 2015 року о 01 годині 50 хвилин у позивача. (Цех, дільниця, місце, де стався нещасний випадок - сталеплавильний цех №2, дільниця розливка сталі).
31. Тобто, цей нещасний випадок мав місце в рамках дії дозволу №900.12-23-27.10.0, виданого Територіальним управлінням Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України у Запорізькій області від 27 грудня 2012 року (експлуатація устаткування підвищеної небезпеки при виробництві чавуну, сталі та феросплавів).
32. Водночас, скаржником не наведено у листі №08/02.6-21/8692 від 27 грудня 2017 року інформації щодо наявність нещасних випадків, що відносять до дозволу №900.12-23-27.10.0, виданого 27 грудня 2012 року.
33. За таких обставин, Суд вважає правомірними висновки судів попередніх інстанцій, що вищенаведений нещасний випадок, пов'язаний з виробництвом, із смертельним або тяжким наслідком під час дії дозволу не відноситься до дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12-23-27.10.0, а відтак відмова Головного управління Держпраці у Запорізькій області щодо продовження строку дії дозволу №900.12-23-27.10.0 є протиправною.
34. Суд також відхиляє доводи скаржника, що єдиними умовами для продовження строку дії раніше виданого дозволу є наявність оригіналу дозволу і нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та відсутність аварій та/або нещасних випадків, пов'язаних з виробництвом, із смертельними або тяжкими наслідками, оскільки застереження щодо необхідної наявності цих документів, у розумінні пункту 15 Порядку №1107, стосуються лише випадків, коли під час строку дії дозволу роботодавцем порушено його умови.
35. Стосовно доводів скаржника про втручання суду апеляційної інстанції у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, то Суд відхиляє дані доводи, з огляду на наступне.
Суд зауважує, що ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов'язком суб'єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбачених законом.
Верховний Суд у постанові від 22 березня 2018 року у справі №823/795/17 зазначив, що, якщо відмова відповідного органу визнана судом протиправною, а іншого варіанту поведінки у суб'єкта владних повноважень за законом не існує, то суд має право зобов'язати такий орган влади вчинити конкретні дії, які б гарантували захист прав і свобод позивача. Отже, застосування судами зазначеного способу захисту права не можливо вважати втручанням у дискреційні повноваження.
36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідь суб'єкта владних повноважень у листі №08/02.6-21/8692 від 27 грудня 2017 року за результатами розгляду заяви позивача на продовження строку дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12-23-27.10.0 не містить інших зауважень, крім відсутності нового позитивного висновку експертизи щодо додержання вимог законодавства з питань охорони праці та промислової безпеки.
37. А відтак, відповідач може прийняти в даному випадку лише рішення про продовження строку дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12-23-27.10.0, оскільки задля цього позивачем виконані всі необхідні умови, визначені законодавцем, та у прийнятті будь-якого іншого рішення на власний розсуд відповідач обмежений відповідними законодавчими нормами.
38. Тому, Суд, враховуючи викладене, а також правову позицію Верховного Суду, викладену у справі №823/795/17 погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що в цих спірних правовідносинах є можливим зобов'язання відповідача вчинити конкретні дії, а саме - продовжити на п'ять років строк дії дозволу від 27 грудня 2012 року №900.12-23-27.10.0 у відповідності до вимог Порядку №1107 і вказане зобов'язання не буде оцінене, як безпідставне втручання в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.
39. Згідно пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
40. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального права і процесуального права.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 139, 341, 343, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Запорізькій області залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 2 листопада 2018 року, у частині залишеній без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: А.А. Єзеров С.М. Чиркін