28 вересня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/25636/21 пров. № А/857/6764/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Гудима Л.Я., Святецького В.В.
за участі секретаря судового засідання: Приступи Р.Л.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у Львівській області,
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2022 року (суддя - Лунь З.І., час ухвалення - не зазначений, місце ухвалення - м.Львів, дата складання повного тексту - не зазначена),
в адміністративній справі №380/25636/21 за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Головного управління Національної поліції у Львівській області, Львівської міської ради,
про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
встановив:
У грудні 2021 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідачів Ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області, ГУНП у Львівській області, Львівської міської ради, в якому просив:
1) визнати протиправними дії Ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області щодо відмови у забезпеченні житлом ОСОБА_1 та його сім'ї;
2) визнати протиправною відмову Ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області у включенні ОСОБА_1 та його сім'ї в розподіл належної частки житлових приміщень у будинках по АДРЕСА_1 з врахуванням позачергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік Львівської міської ради, відповідно до контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов Львівського міського управління ГУМВСУ у Львівській області до його ліквідації, станом на 2015 рік;
3) зобов'язати Ліквідаційну комісію ГУМВС України у Львівській області прийняти та затвердити рішення щодо розподілу належної частки жилої площі і включити ОСОБА_1 та його сім'ю в розподіл житлових приміщень для забезпечення житлом у будинках по АДРЕСА_1 з врахуванням позачергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік Львівської міської ради, відповідно до контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов Львівського міського управління ГУМВСУ у Львівській області до його ліквідації, станом на 2015 рік;
4) зобов'язати Ліквідаційну комісію ГУМВС України у Львівській області забезпечити ОСОБА_1 та членів його сім'ї житловим приміщенням відповідно до встановлених санітарних та технічних норм;
5) визнати протиправною відмову ГУ НП у Львівській області у включенні ОСОБА_1 до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень;
6) зобов'язати ГУ НП у Львівській області включити ОСОБА_1 до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов, із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень;
7) визнати протиправною відмову Львівської міської ради у здійсненні перевірки за станом квартирного обліку та додержанням житлового законодавства ГУМВСУ у Львівській області та правильністю розподілу жилих приміщень, які будуть чи вже були передані Ліквідаційній комісії ГУМВСУ у Львівській області при розподілі частки у будинках по АДРЕСА_1 ;
8) зобов'язати Львівську міську раду здійснити перевірку за станом квартирного обліку та додержанням житлового законодавства ГУМВСУ у Львівській області та правильністю розподілу жилих приміщень, які будуть чи вже були передані Ліквідаційній комісії ГУМВСУ у Львівській області при розподілі частки у будинках по АДРЕСА_1 ;
9) зобов'язати Львівську міську раду спонукати ГУМВСУ у Львівській області до забезпечення житлом черговиків, які знаходилися у контрольному списку Львівського міського управління ГУМВСУ у Львівській області до його ліквідації, станом на 2015 рік, з врахуванням позачергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік Львівської міської ради.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.03.2022 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області щодо відмови у забезпеченні житлом ОСОБА_1 та його сім'ї. Визнано протиправною відмову Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області у включенні ОСОБА_1 та його сім'ї в розподіл належної частки житлових приміщень у будинках по АДРЕСА_1 з урахуванням позачергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік Львівської міської ради, відповідно до контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов Львівського міського управління ГУМВСУ у Львівській області до його ліквідації, станом на 2015 рік. Зобов'язано Ліквідаційну комісію Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області прийняти рішення щодо розподілу належної частки жилої площі і включення ОСОБА_1 та його сім'ї в розподіл житлових приміщень для забезпечення житлом у будинках по АДРЕСА_1 з урахуванням позачергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік Львівської міської ради, відповідно до контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов Львівського міського управління Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області до його ліквідації, станом на 2015 рік. Визнано протиправною відмову Головного управління Національної поліції у Львівській області у включенні ОСОБА_1 до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень. Зобов'язано Головне управління Національної поліції у Львівській області включити ОСОБА_1 до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ НП у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов, із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Стягнуто до Державного бюджету України з ОСОБА_1 судовий збір на суму 908,00 грн..
З цим рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач ГУНП у Львівській області та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржене рішення суду не відповідає критерія обґрунтованості та законності, прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин справи, недоведеністю висновків суду дійсним обставинам справи, ненаданням належної оцінки аргументам відповідачів, а тому рішення суду підлягає скасуванню та ухвалення нового рішення про відмову у задоволенні позову повністю, з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що не підлягає до задоволення будь-яка позовна вимога щодо ГУНП у Львівській області, адже позивач не проходив службу в штаті ГУНП у Львівській області, а проходив службу в ОВС в органі - ЛМУ ГУ МВС України у Л/о. Вказує, що обов'язковою умовою судового захисту є наявність порушених прав та охоронюваних законом інтересів безпосередньо позивача з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, для захисту якого подано позов. Зазначає апелянт, що Національна поліція України не є правонаступником органів внутрішніх справ України. З цього приводу скаржник зауважує, що оскільки станом на день подачі позову позивач не виконував функцій поліцейського відповідно до Закону України «Про Національну поліцію», спеціального звання поліцейського позивачу присвоєно не було, службового посвідчення та спеціального жетону позивач не отримував, присягу поліцейського не складав, то жодного відношення до органів поліції позивач не має. Вважає беззаперечним факт відсутності будь-яких службових або трудових відносин позивача з Головним управлінням НП у Львівській області, а тому жодних зобов'язань перед позивачем не має.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати рішення суду першої інстанції від 17.03.2022 року та постановите нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що апеляційну скаргу у даній адміністративній справі необхідно задоволити частково, з врахуванням наступного.
Судом апеляційної інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач ОСОБА_1 є пенсіонером МВС, інвалідом війни 3 групи (а.с. 16, 17 т.1).
З 08.09.2006 року позивач перебуває на квартирному обліку Львівської міської ради за №21485, в першочерговому списку з 13.03.2015 року за №6697, як багатодітна сім'я, в позачерговому списку з 12.03.2009 року за №1248, як особа з інвалідністю внаслідок війни, відповідно до довідки Управління житлового господарства Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради №2501/281 від 23.12.2021 року (а.с. 19 т.1).
Як видно з листа ГУМВС України у Львівській області від 15.05.2009, згідно з протоколом ЖПК Львівського міського управління ГУМВСУ у Львівській області №9 від 14.05.2009 року позивача зараховано до “Контрольного списку співробітників органів та підрозділів ЛМУ ГУМВСУ у Львівській області, які зараховані на квартирний облік в Львівській міській раді” (а.с. 20 т.1).
У контрольному списку співробітників органів та підрозділів ЛМУ ГУМВС України у Львівській області, які зараховані на квартирний облік в Львівській міській раді станом на 19.06.2011 року позивач як позачерговик значиться під номером 5 (а.с. 21 т.1).
Позивач неодноразово звертався до уповноважених суб'єктів влади, в тому числі органів місцевого самоврядування, щодо поліпшення житлових умов.
У відповіді Управління капітального будівництва та інвестицій Міністерства внутрішніх справ України №25/КБ-4-170 від 02.03.2011 року зазначено, що забезпечення житлом позивача та його сім'ї буде розглянуто відповідно до законодавства та після введення в експлуатацію першої секції житлового будинку по АДРЕСА_2 (а.с. 22 т.1).
У відповіді Департаменту матеріального забезпечення МВС України №25/2/1 -К-53 від 29.03.2012 (повторно 26.03.2014 та 30.09.2014 у відповідях №25/2/1 -К-37 та №25/2/1-К183) зазначено, що для забезпечення житлом осіб, що перебувають у контрольному списку Львівського міського управління міліції, Львівською міською радою виділена земельна ділянка для будівництва житлового будинку по АДРЕСА_2 (а.с. 23 т.1).
Ухвалою Львівської міської ради №124 від 13.07.2006 року затверджено Львівському міському управлінню УМВС України у Львівській області проект відведення земельної ділянки площею 1,2 га. по АДРЕСА_2 (а.с. 24 т.1).
ГУМВС України у Львівській області у відповіді №16/К-17 від 28.02.2011 та Львівське міське управління міліції у відповіді №16/К-1146 від 05.10.2012 підтвердили, що земельна ділянка по вул.Величковського, проект відведення якої затверджено Львівською міською радою, виділена Львівською міською радою саме для будівництва будинків та забезпечення житлом працівників ЛМУ ГУМВС України у Львівській області, а покращення житлових умов позивача та його сім'ї можливо тільки після завершення будівництва перших секцій вищезазначеного будинку (а.с. 25, 26 т.1).
Згідно з інформацією Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області, викладеною у листі №1013-6/4358-16 від 25.07.2016, замовником будівництва багатоквартирного житлового будинку по вул. Величковського 61, 62 у м. Львові (житловий мікрорайон Рясне-2) було Львівське міське управління МВС України у Львівській області, дозвіл на будівництво виданий 14.02.2008 року за №35-08. Згідно з трьохстороннім договором між Львівське міське управління МВС України та ТзОВ “Будівельна компанія “Український стандарт”” та ПАТ “Ірокс”, укладеним 23.11.2012 року №16/9197, функції замовника за вищезазначеним будівництвом передані ПАТ “Ірокс” (а.с. 34 т.1).
Як видно з відповідей Львівського міського управління ГУМВС України у Львівській області від 03.10.2016 №11230/38/01-2016 та від 28.10.2016 року №К-162/05/38-16 контрольні списки співробітників органів та підрозділів внутрішніх справ ЛМУ ГУМВС України у Львівській області, які погребують поліпшення житлових умов скасовано, а завірену копію вищезгаданих контрольних списків співробітників, які зараховано на квартирний облік у Львівській міській раді станом на квітень-травень 2015 року та які користуються правом позачергового одержання жилих приміщень станом на квітень 2015 року, надіслано до відома до Львівської міської ради та голові ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області (а.с. 36, 37 т.1).
Також встановлено, що рішенням Галицького районного суду м.Львова від 27.01.2017 у справі №461/7153/16-ц, котре залишене без змін відповідно до ухвали Апеляційного суду Львівської області від 15.05.2017, позовні вимоги задоволено частково та визнано протиправною бездіяльність Головного Управління міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, яка полягає у незабезпеченні житлом ОСОБА_1 у строк, що передбачений пунктом 18 частини 1 статті 13 Закону України “Про статус ветеранів війни та гарантії їх соціального захисту” та зобов'язано Львівську міську раду повторно розглянути питання щодо забезпечення ОСОБА_1 та членів його сім'ї, позачергово благоустроєним житлом, яке за розміром і санітарними умовами відповідає ст.ст. 48, 50 ЖК України, у відповідності до вимог пункту 18 частини 1 статті 13 Закону України “Про статус ветеранів війни та гарантії їх соціального захисту” з тих підстав, що право ОСОБА_1 на позачергове одержання житла було грубо порушено внаслідок протиправної бездіяльності Головного Управління міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (а.с. 39 т.1).
Заочним рішенням Галицького районного суду м.Львова від 06.06.2018 року у справі №461/5015/17, позов ОСОБА_1 задоволено повністю та ухвалено зобов'язати Ліквідаційну комісію Головного Управління Міністерства Внутрішніх Справ України у Львівській області у встановленому чинним законодавством України порядку вирішити питання про надання ОСОБА_1 та членам його сім'ї позачергово благоустроєне житло, яке за розміром і санітарними умовами відповідає нормам ст.ст.48, 50 ЖК України, у відповідності до вимог п.18 ст.13 Закону України “Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту” (а.с. 42 т.1).
З матеріалів справи видно, що рішення Галицького районного суду м. Львова від 06.06.2018 у справі №461/5015/17 фактично виконане не було, виконавче провадження №57000012 було закінчене (а.с. 46 т.1).
Суд також встановив, що 12.12.2018 року житлово-побутовою комісією ГУМВС України прийнято рішення відмовити ОСОБА_1 та членам його сім'ї у позачерговому забезпеченні житлом з тих підстав, що ОСОБА_1 не перебуває на обліку у ГУМВС України у Львівській області, а лише включений до контрольного списку працівників Львівського міського управління міліції. У цьому ж рішенні зазначено, що суд повинен був прийняти інше за змістом рішення, а саме про зобов'язання Львівську міську раду забезпечити ОСОБА_1 житлом (а.с. 47 т.1).
З матеріалів справи також видно, що Ліквідаційна комісія ГУМВС України у Львівській області та ГУНП у Львівській області пропонують позивачу звертатися до Львівської міської ради щодо забезпечення позивача житлом.
Суд встановив, що права замовника будівництва житлового будинку АДРЕСА_2 , передано Ліквідаційній комісії ГУМВС України у Львівській області. Згідно з договором на будівництво житлового будинку №61 від 23.11.2012, замовник отримує 7% загальної площі квартир, що становить 663,5 кв.м. Право розпоряджатись житловими площами належить замовнику будівництва. У рахунок вищезазначеного договору на будівництво житлового будинку АДРЕСА_3 , квартири від генпідрядника до замовника не передавались.
Відповідно до Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна земельна ділянка з кадастровим номером 4610137500:11:014:0004 перебуває у власності держави, право постійного користування цією земельною ділянкою зареєстровано за Головним управлінням Національної поліції у Львівській області.
19.11.2021 позивач звернувся до Ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області із заявою щодо включення його у розподіл житлових приміщень у будинках по АДРЕСА_3 з урахуванням позачергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік, відповідно до контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов Львівського міського управління міліції до його ліквідації та забезпеченням мене і моєї сім'ї житловим приміщенням відповідно до встановлених санітарних та технічних норм (а.с. 61 т.1).
Листом ГУМВС України у Львівській області від 15.12.2021 №К-135/05/18-2021 позивачу відмовлено у забезпеченні житлом та включенні його у розподіл житлових приміщень у будинках по АДРЕСА_3 (а.с. 65 т.1).
16.08.2021 позивач звертався із заявою до ГУ Національної поліції у Львівській області про включення його до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ Національної поліції у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов із збереженням попереднього часу зарахування на квартирний облік Львівської міської ради та у списки осіб, які користуються правом першочергового і позачергового одержання жилих приміщень (а.с. 66 т.1).
Листом від 29.10.2021 позивач отримав відповідь ГУ Національної поліції у Львівській області про те, що житловою комісією ГУ Національної поліції у Львівській області прийнято рішення відмовити позивачу у зарахуванні до контрольного списку працівників ГУ Національної поліції у Львівській області, які перебувають на квартирному обліку у Львівській міській раді для покращення житлових умов (а.с. 68 т.1).
Відповідно до відповіді з Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради від 25.10.2019 №2501-3005, 27.06.2019 та 12.07.2019 відбулися засідання комісії, на яких, за результатами заслуховування інформації заявників, представників виконавчих органів Львівської міської ради було проведено два засідання комісії за участю зацікавлених осіб, представника ліквідаційної комісії Львівського міського управління ГУМВС України у Львівській області, ухвалено повторно підготувати звернення до МВС України з проханням розглянути можливість при впорядкуванні майнової належності нерухомого майна, що перебуває у сфері управління МВС та після здачі будинків на вул. Величковського, 61 та 62 у м. Львові в експлуатацію, врахувати інтереси працівників міліції при розподілі частки квартир, які мають бути передані ліквідаційній комісії від забудовника та подальшого надання їх колишнім черговикам, які були включені в контрольний список міського управління міліції станом на 2015 рік, оскільки земельна ділянка надавалась безоплатно Львівському міському управлінню ГУМВС України (а.с. 70 т.1).
До Львівської міської ради було направлено колективне звернення (в тому числі позивача) від 19.11.2021 з вимогою здійснити перевірку за станом квартирного обліку, додержанням житлового законодавства при розподілі житлових приміщень, які будуть чи вже були передані Ліквідаційній комісії ГУМВС України у будинках по вул. Величковського 61-62 м.Львова та включенням заявників у розподіл даних житлових приміщень з урахуванням позачергового і першочергового права на забезпечення житлом та часу зарахування на житловий облік, відповідно до контрольних списків осіб, які потребують поліпшення житлових умов Львівського міського управління міліції до його ліквідації, а також спонукати Головне Управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області до забезпечення житлом черговиків, першочерговиків і позачерговиків, які знаходилися у контрольному списку Львівського міського управління міліції до його ліквідації, але не забезпечено житлом (а.с. 71 т.1).
Згідно відповіді Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради від 08.12.2021 №2501-вих-116913, у здійсненні перевірки за станом квартирного обліку, додержанням житлового законодавства при розподілі житлових приміщень, які будуть чи вже були передані Ліквідаційній комісії ГУМВСУ у будинках по АДРЕСА_3 , заявникам було відмовлено (а.с. 74 т.1).
Вказані вище обставини та дії (рішення) Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Головного управління Національної поліції у Львівській області та Львівської міської ради щодо питання забезпечення житлом позивача ОСОБА_1 та його сім'ї, зумовили звернення позивача до адміністративного суду із даним позовом про визнання протиправними дій відповідачів та зобов'язання вчинити дії.
Суд апеляційної інстанції, вирішуючи питання щодо можливості розгляду цієї справи за позовом ОСОБА_1 в порядку адміністративного судочинства, враховує наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
Отже, поняття «суду, встановленого законом» зводиться не лише до правової основи самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У підпункті 4.2 пункту 4 Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 у справі за конституційним зверненням громадянина ОСОБА_5 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України, частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, частини третьої статті 110, частини другої статті 236 Кримінально-процесуального кодексу України та конституційним поданням Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ щодо офіційного тлумачення положень статей 97, 110, 234, 236 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 3, 4, 17 Кодексу адміністративного судочинства України в аспекті статті 55 Конституції України (справа про оскарження бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо заяв про злочини) Конституційний Суд України зазначив, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що в аспекті конституційного звернення положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Колегія суддів апеляційного суду враховує, що відповідно до ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи. Позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. Відповідач - це суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Статтею 5 КАС України гарантовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, 1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Із змісту наведених вище правових норм видно, що при розгляді адміністративної справи обов'язковою повинна бути наявність публічно-правового спору між конкретним позивачем та конкретним відповідачем, з метою судового захисту прав, свобод чи інтересів такого позивача від порушень з боку такого відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним владних управлінських функцій.
Суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю суб'єктів владних повноважень у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону. Однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - суб'єкт владних повноважень.
При цьому, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті спори, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і для яких законом не встановлений інший порядок судового вирішення.
При визначенні юрисдикції справи, необхідно виходити з характеру спірних правовідносин, прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, суб'єктного складу сторін, предмету спірних правовідносин.
Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, які полягають в наступному:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб'єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.».
Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №813/1076/17 та від 14.11.2018 у справі №817/986/17.
Зважаючи на те, що Велика Палата Верховного Суду як суд, уповноважений вирішувати юрисдикційні спори, сформувала відповідний підхід для розмежування юрисдикції, колегія суддів не вбачає підстав не застосовувати його.
Апеляційний суд враховує, що у розглядуваній справі важливим питанням є встановлення ознак (критеріїв) адміністративного спору: 1) спір виник з публічно-правових відносин; 2) сторонами спору є суб'єкти публічно-правових відносин, серед яких особливим правовим статусом наділені органи публічної адміністрації; 3) сфера виникнення спору зумовлена реалізацією публічного інтересу; 4) предметом спору є рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів публічно-правових відносин, які порушують або можуть порушити права, свободи та інтереси інших суб'єктів.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, із змісту адміністративного позову та матеріалів справи, характеру спірних правовідносин, видно, що позивач ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з цим позовом до відповідачів Ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області, ГУНП у Львівській області та Львівської міської ради, направленим на захист порушеного відповідачами права позивача на отримання житла (покращення житлових умов).
Усі позовні вимоги позивача до вказаних відповідачів про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, хоча і сформульовані по різному, стосуються питань забезпечення житлом позивача ОСОБА_1 та його сім'ї, в тому числі у спосіб отримання частки житлових приміщень у будинках по АДРЕСА_1 .
При цьому, колегія суддів зазначає, що описані судом вище звернення позивача до відповідачів Ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області, ГУНП у Львівській області та Львівської міської ради, протягом серпня-листопада 2021 року, тобто перед звернення до суду із цим адміністративним позовом, стосувалися саме житлових питань, як-то, - включення позивача у розподіл житлових приміщень у будинках по АДРЕСА_3 ; - включення позивача до контрольного списку з числа поліцейських, державних службовців та працівників ГУ Національної поліції у Львівській області, які потребують поліпшення житлових умов; - здійснення перевірки за станом квартирного обліку при розподілі житлових приміщень, які будуть чи вже були передані Ліквідаційній комісії ГУМВС України у будинках по АДРЕСА_3 та включенням позивача у розподіл даних житлових приміщень.
Крім цього, питання щодо забезпечення житлом позивача ОСОБА_1 та його сім'ї були предметом судових спорів в порядку цивільного судочинства, де вказаними вище рішеннями Галицького районного суду м.Львова зобов'язано відповідні компетентні органи влади і місцевого самоврядування вирішити питання щодо забезпечення ОСОБА_1 та членів його сім'ї благоустроєним житлом.
Отже, цей позов ОСОБА_1 до відповідачів Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Головного управління Національної поліції у Львівській області, Львівської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, поданий на захист прав та інтересів позивача у сфері житлових відносин.
Частиною першою статті 19 Цивільного процесуального кодексу України встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Колегія суддів зазначає, що Великою Палатою Верховного Суду вже вирішувалося питання предметної юрисдикції у подібних правовідносинах, зокрема, у справі №200/10822/18-а (постанова від 19.02.2020) було зазначено, що у порядку цивільного судочинства розглядаються спори щодо права особи на житло (приватизація житла, взяття на облік громадян, які потребують поліпшення житлових умов, або зняття з такого обліку, надання житла, користування жилим приміщенням у будинку державного чи приватного жилого фонду, житлово-будівельних кооперативів, у гуртожитках, установлення автономного опалення у приміщенні державного житлового фонду, зняття з реєстраційного обліку місця проживання за наявності спору, зобов'язання органу влади чи органу місцевого самоврядування здійснити необхідні дії щодо утримання в належному стані житлового будинку, виселення, а також спори щодо забезпечення житлових прав мешканців гуртожитків тощо). Такі спори є житловими (цивільними), незалежно від участі у справі суб'єкта владних повноважень як відповідача.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що у цій справі той факт, що відповідачами є Ліквідаційна комісія ГУМВС України у Львівській області, Львівська міська рада, ГУНП у Львівській області, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.
Таким чином, оскільки спірні правовідносини пов'язані із захистом порушених житлових прав позивача, цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства, позаяк у такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного (житлового) права.
Такий спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (відповідачів), а пов'язаний з вирішенням житлових питань.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №806/104/16, від 20.09.2018 у справі №815/2551/15 та від 23.01.2019 у справі №806/5217/15 та узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, наведеною у постанові від 29.06.2022 у справі № 260/613/21.
Визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Враховуючи предмет і характер спору, суть спірних правовідносин, мету судового захисту та суб'єктний склад сторін у справі, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не є публічно-правовим, оскільки являються спором про право цивільне, а отже, має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
Наведених вище норм законодавства і фактичних обставин справи суд першої інстанції не врахував і дійшов помилкового висновку про можливість вирішення позовних вимог в порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що оскаржене рішення суду першої інстанції від 17.03.2022 року необхідно скасувати і провадження у справі за відповідним позовом ОСОБА_1 - закрити, на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
При цьому, колегія суддів зазначає, що закриття провадження в адміністративній справі не являється обмеженням права на доступ до суду, оскільки судом роз'яснено позивачу, що дана справа підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Одночасно, відповідно до статей 239, 319 КАС України, суд апеляційної інстанції зазначає, що оскільки провадження в даній адміністративній справі підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства), тому позивачу роз'яснюється, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду, і такий розгляд справи повинен здійснюватись в порядку цивільного судочинства.
Також позивачу роз'яснюється про наявність у нього права протягом 10 днів з дня отримання копії цієї постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду про закриття провадження у справі звернутися до цього суду апеляційної інстанції із письмовою заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
У разі наявності підстав для підсудності справи за вибором позивача у такій заяві позивачем має бути зазначено лише один суд, до підсудності якого відноситься вирішення спору.
Така заява позивача розглядається судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження, і за результатами розгляду постановляється ухвала про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд даної справи.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд -
постановив:
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції у Львівській області - задоволити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 березня 2022 року в адміністративній справі №380/25636/21 за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Головного управління Національної поліції у Львівській області, Львівської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії - скасувати.
Провадження в адміністративній справі №380/25636/21 за позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Головного управління Національної поліції у Львівській області, Львівської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії - закрити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Л. Я. Гудим
В. В. Святецький
Повний текст постанови суду складено 07.10.2022 року