06 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 826/17613/14
адміністративне провадження № К/9901/35485/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року (суддя: Кузьменко В.А.) і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року (судді: Собків Я.М., Глущенко Я.Б., Черпіцька Л.Т.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, третя особа: Міністерство юстиції України про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), третя особа: Міністерство юстиції України про:
- скасування наказу відповідача від 23 жовтня 2014 року № 2522-ц про звільнення позивача з посади начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України;
- поновлення позивача на посаді начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України з 24 жовтня 2014 року;
- стягнення з відповідача на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі, розрахованого відповідно до вимог частини другої статті 235 Кодексу законів про працю України, статті 27 Закону України «Про оплату праці», пунктів 2, 5, 10 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, а саме: середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 24 жовтня 2014 по 31 грудня 2020 року в сумі 570 076,80 грн.; середній заробіток за час вимушеного прогулу у 2021 році, виходячи із середньоденної заробітної плати позивача в розмірі 12 866,96 грн. до моменту винесення судом рішення у даній справі включно;
- зобов'язання відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».
В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що оскаржуваний наказ відповідач прийняв всупереч положенням Конституції України, міжнародним договорам, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших норм міжнародного права, практиці Європейського суду з прав людини та чинному законодавству України, з огляду на те, що застосування до позивача положень Закону України «Про очищення влади» не відповідає міжнародним стандартам забезпечення прав людини при здійсненні люстраційних процесів, обмежує право позивача на працю та доступ до державної служби; наказ про звільнення видано в період тимчасової непрацездатності позивача, чим порушено вимоги Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 23 жовтня 2014 року № 2522-ц. Поновлено позивача в Офісі Генерального прокурора на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав на момент звільнення, а саме посаді начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України з 24 жовтня 2014 року. Стягнуто з Офісу Генерального прокурора на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 2 735 690,30 грн. (два мільйони сімсот тридцять п'ять тисяч шістсот дев'яносто гривень тридцять копійок). Зобов'язано Офіс Генерального прокурора надати до Міністерства юстиції України відомості про відсутність підстав для застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади". В іншій частині адміністративного позову відмовлено.
Задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що в даному конкретному випадку відповідачем не доведено дотримання під час прийняття спірного наказу основоположних принципів очищення влади, визначених Законом України "Про очищення влади", що зумовлює висновок суду про недоведеність відповідачем правомірності прийняття цього наказу із зазначених у ньому підстав, що є достатньою підставою для визнання його протиправним і скасування.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що Офісом Генерального прокурора ні до суду першої інстанції, ні до суду апеляційної інстанції не надано доказів щодо здійснення позивачем будь - якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.
Натомість, наказ Генерального прокурора України № 2522-ц від 23.10.2014 про звільнення позивача з посади начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України базується виключно на результатах вивчення особової справи позивача, а тому він не може бути визнаний правомірним та таким, що прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому, є таким що порушує закріплені Конституцією права позивача та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
До Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора, в якій скаржник просить рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року змінити в частинні задоволених позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зменшивши суму стягнення до 132 945,66 грн.
Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.
Скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 235 Кодексу законів про працю України з урахуванням вимог пункту 1 частини 3 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року (в редакції від 16 липня 2015 року) при стягненні середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь поновленого на посаді прокурора, чиї повноваження припинено у зв'язку з досягненням ним 65 років.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (судді-доповідача) Загороднюка А.Г. (суддів) Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року у цій справі.
Ухвалою Верховного Суду від 05 жовтня 2022 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року обіймав посаду начальника та заступника начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України.
Застосування заборон, визначених Законом України «Про очищення влади» обумовлено тим, що позивач обіймав сукупно, не менше одного року посади, віднесені до категорії «керівника, заступника керівника самостійного структурного підрозділу центрального органу (апарату) Генеральної прокуратури України».
Перевірка відповідно до Закону України «Про очищення влади» стосовно позивача не проводилась, висновок про результати такої перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених частиною п'ятою статті 5 Закону України «Про очищення влади» та який може бути підставою для звільнення, не складався.
Наказом Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року № 2522-ц, керуючись статтею 15 Закону України "Про прокуратуру" та вимогою пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про очищення влади", на підставі довідки про результати вивчення особової справи, старшого радника юстиції позивача звільнено з посади начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України у зв'язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 72 статті 36 Кодексу законів про працю України.
Вважаючи протиправними наказ про звільнення, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
Спір у цій справі виник у зв'язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) та внесенням відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" з одночасним оприлюдненням цих відомостей на офіційному веб-сайті МЮ України.
Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора подана на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України.
Скаржник не оскаржує рішення судів попередніх інстанції по суті задоволених позовних вимог в частині скасування спірного наказу. Вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 235 Кодексу законів про працю України з урахуванням вимог пункту 1 частини 3 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» при стягненні середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь поновленого на посаді прокурора, чиї повноваження припинено у зв'язку з досягненням ним 65 років.
Виходячи з підстав касаційного оскарження необхідно зазначити, що Верховним Судом у постанові від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14 досліджувалося питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 235 Кодексу законів про працю України з урахуванням вимог пункту 1 частини 3 статті 51 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII.
Відповідно до частини першої, другої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Відповідно до преамбули Закону № 1697-VII цей Закон визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України.
Прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави (стаття 1 Закону № 1697-VII).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 1697-VII на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом, та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами. Делегування функцій прокуратури, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (стаття 5 Закону № 1697-VII).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 16 Закону № 1697-VII незалежність прокурора забезпечується особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (частина третя статті 16 Закону № 1697-VII).
Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 61 Закону № 1697-VII повноваження прокурора припиняються за віком з наступного дня після досягнення ним шістдесяти п'яти років.
Щодо поновлення на посаді прокурора особи, яка досягла шістдесяти п'яти років, Верховний Суд у постанові від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14 зазначив наступне.
За пунктом 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Верховний Суд неодноразово висловлював позицію, що до правовідносин, пов'язаних з проходженням публічної служби, можуть застосовуватися загальні норми трудового законодавства в частині, яка не врегульована спеціальними нормами. З цього погляду пояснюється можливість застосування при вирішенні спорів такої категорії, зокрема, статті 235 КЗпП України, адже спеціальний закон, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, не містить норм, які б регулювали ці аспекти прокурорської служби.
Водночас треба пам'ятати, що подібне заповнення прогалин у спеціальному законодавстві (яким головним чином і регулюються правовідносини публічної служби) не повинно створювати протиріч й нівелювати приписи спеціальних норм, які мають перевагу у застосуванні над загальними нормами.
Поновлення незаконно звільненого працівника на попередній роботі (органом, який розглядає трудовий спір) має на меті відновити, наскільки це можливо, його трудові права, порушені незаконним звільненням. Задум законодавця тут можна простежити у тому, щоб така особа, працівник продовжила працювати в тій установі (підприємстві, організації), з якої її неправомірно звільнили, тож у такому контексті «поновлення» (органом, розглядає трудовий спір) має слугувати передовсім ефективним способом захисту порушених трудових прав особи.
Однак у відносинах публічної служби, де її суб'єкти наділені публічно-правовим статусом, обумовленим здійсненням функцій держави, або місцевого самоврядування, пріоритетом чи орієнтиром, який власне визначає суть цих відносин, є інтереси суспільства і держави. Цим зумовлені, зокрема, особливий характер зайняття посади, її проходження і звільнення, заборона неправомірного втручання у професійну діяльність, особливості фінансування, оплати праці, соціального забезпечення. Усі ці та інші «особливості», притаманні публічній службі, які обумовлюються завданнями і функціями органів держави, характером їх діяльності, не слід позиціонувати виключно як «привілеї» службовців/посадовців, а радше як гарантії чи умови для належного виконання професійних обов'язків. Зокрема таку ж функцію виконують й додаткові обмеження, пов'язані з перебуванням на посаді в державному органі, зокрема вікові, що ніяк не можна інтерпретувати як дискримінацію чи порушенням принципу рівності.
З цього приводу Верховний Суд у постанові від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14 послався на пункт 3.3 Рішення Конституційного Суду України від 16 жовтня 2007 року у справі № 8-рп/2007, у якому, з-поміж іншого, зазначено, що гарантована частиною першою статті 24 Конституції України рівність громадян перед законом означає рівну для всіх обов'язковість конкретного закону з усіма відмінностями у правах або обов'язках, привілеях чи обмеженнях, які в цьому законі встановлені. Але всі відмінності у привілеях чи обмеженнях щодо різних категорій індивідів, встановлені законом, не можуть бути пов'язані з ознаками, передбаченими частиною другою статті 24 Конституції України. Зазначений принцип визначає загальне правило неприпустимості встановлення за соціальними або особистими ознаками привілеїв чи обмежень і не є абсолютним. Так, органам державної влади у сфері проведення відповідної політики економічного або соціального характеру надається можливість на власний розсуд встановлювати обмеження з огляду на особливі вимоги, умови або правила для деяких видів роботи.
Верховний Суд у постанові від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14 зазначив, що не можна допустити, аби спосіб захисту права особи (службовця/посадовця) у відносинах, пов'язаних з проходженням публічної служби (та звільненням з неї), відповідно до приписів загального трудового законодавства (КЗпП України) суперечив чи не узгоджувався з приписами закону, який є спеціальним для певного виду публічної служби, як-от прокурорської. Вікові обмеження перебування на посаді прокурора, встановлені Законом № 1697-VII не можуть нівелюватися чи змінюватися під приводом захисту «трудових» прав особи, які, зауважимо, не є абсолютними і в цьому випадку усе ж «поступаються» інтересам публічної служби.
На прокурора, який діє від імені суспільства загалом, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити передовсім належне функціонування прокуратури як інституції, яку «структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя» (пункт 2.3 Рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020).
Одним з таких обмежень Закон № 1697-VII визначив вік, після досягнення якого перебування на посаді прокурора припиняються.
Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до паспорта громадянина України, позивач народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , тож на дату ухвалення рішення суду першої інстанції в цій справі (24 березня 2021 року) йому було 75 років.
У цій справі касаційна скарга не містить мотивів щодо неправомірного поновлення позивача на посаді за наслідками вирішення позовних вимог у цій частині.
Тому в межах доводів касаційної скарги відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, з урахуванням висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 21 вересня 2022 року у справі № 826/17802/14 щодо середнього заробітку за час вимушеного прогулу, виплату якого передбачено частиною другою статті 235 КЗпП Суд зазначає, що поновлення позивача на посаді прокурора після досягнення шістдесятип'ятирічного віку, суму середнього заробітку за цей період треба розраховувати виходячи із «дозволених» вікових обмежень перебування на посаді прокурора. Колегія суддів керується тим, що не може бути вимушеного прогулу у період, протягом якого перебування на посаді прокурора (й виконання обов'язків за цією посадою) було засадничо неможливе в розумінні Закону № 1697-VII.
У справі № 826/17802/14 Верховний Суд, зважаючи на приписи пункту 1 частини першої статті 61 Закону № 1697-VII дійшов висновку, що період вимушеного прогулу міг тривати до наступного дня після досягнення позивачем шістдесяти п'яти років.
Проте, як свідчать матеріали цієї справи № 826/17613/14 позивачу виповнилося 65 років 04 листопада 2010 року. Наказом Генерального прокурора 09 листопада 2010 року № 3465-ц позивача призначено заступником начальника управління внутрішньої безпеки - начальником відділу внутрішніх розслідувань запобігання корупції Генеральної прокуратури України. Наказом від 10 січня 2014 року призначено на посаду начальника та заступника начальника відділу профілактичної роботи управління внутрішньої безпеки Головного управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки Генеральної прокуратури України.
Приписи пункту 1 частини першої статті 61 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII, якими визначено, що повноваження прокурора припиняються за віком з наступного дня після досягнення ним шістдесяти п'яти років, відповідно до пункту 1 Прикінцевих і Перехідних положень Закону набрали законної сили з 15 липня 2015 року.
Станом на 15 липня 2015 року ОСОБА_1 виповнилось 69 років. Таким чином, виплата позивачу середнього заробітку за час вимушеного прогулу підлягає судовому захисту з 24 жовтня 2014 року (спірного наказу про звільнення) до дати набрання Закону України «Про прокуратуру» законної сили по 14 липня 2015 року включно.
Кількість робочих днів протягом цього періоду та суму середнього заробітку, яка підлягає стягненню на користь позивача (з урахуванням коштів, які відповідач (можливо) уже виплатив позивачеві (з урахуванням того, що рішення суду першої інстанції в певній частині підлягало негайному виконанню, а також з урахуванням доводів скаржника щодо перебування позивача на лікарняному з 23 жовтня 2014 року по 04 листопада 2014 року включно та твердження про отримання ним за цей період заробітної плати) належить визначити суду першої інстанції, позаяк у розумінні частини 2 статті 341 КАС України з'ясування додаткових обставин справи і перевірка їх доказами виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції.
Відповідно до статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо:1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
Підсумовуючи наведене у зіставленні з вимогами процесуального закону колегія суддів вважає, що період з 23 жовтня 2014 року і до набрання Законом України «Про прокуратуру» законної сили по 14 липня 2015 року або досягнення прокурором шістдесяти п'яти років після 15 липня 2015 року можем назвати «вимушеним прогулом», який, зважаючи на неправомірне звільнення, має охопитися середнім заробітком.
Стосовно стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, то висновки судів попередніх інстанцій в цій частині до певної міри є наслідком помилкового вирішення попередньо зазначеного аспекту цього спору, адже остаточна сума середнього заробітку спричинена, зокрема, й кількістю робочих днів вимушеного прогулу, який з об'єктивних причин не міг тривати аж до ухвалення рішення суду першої інстанції, а також перебування позивача на лікарняному з 23 жовтня 2014 року по 04 листопада 2014 року включно та отримання ним за цей період заробітної плати.
З огляду на наведені вище мотиви, судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій в цій частині підлягають скасуванню з направленням справи (в цій частині) на новий розгляд.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року в частині стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу - скасувати і направити справу в цій частині на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.
У решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
Судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов