06 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №520/2035/21
адміністративне провадження № К/990/2227/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №520/2035/21
за позовом ОСОБА_1
до Харківської обласної державної адміністрації
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Пироженка Олександра Сергійовича
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17 червня 2021 року (головуюча суддя: Мороко А.С.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року (головуючий суддя: Русанова В.Б., судді: Жигилій С.П., Любчич Л.В.).
1. У лютому 2021 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Харківської обласної державної адміністрації (далі також - «Харківська ОДА»), у якому просив суд:
1.1. визнати протиправним і скасувати наказ заступника керівника апарату обласної державної адміністрації - начальника управління діловодства Харківської ОДА №10-к від 14 січня 2021 року «Про звільнення ОСОБА_1 »;
1.2. поновити його на посаді начальника відділу правової роботи у сфері земельних відносин управління внутрішнього аудиту та правової перевірки Харківської ОДА або на посаді, рівнозначній тій, яку він займав до звільнення, з 15 січня 2021 року;
1.3. стягнути з Харківської ОДА на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 січня 2021 року до дня ухвалення судового рішення, виходячи із середньоденної заробітної плати: 609,62 грн з відрахуванням обов'язкових податків та зборів;
1.4. допустити негайне виконання судового рішення в частині поновлення на посаді.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що з 13 листопада 2020 року він працював на посаді державної служби в апараті Харківської ОДА, звідки був звільнений 14 січня 2021 року у зв'язку з скороченням посади внаслідок зміни структури адміністрації.
2.1. Позивач доводив, що наказ про звільнення є протиправним, оскільки відсутній розпорядчий акт Харківської ОДА про скорочення займаної ним посади і, відповідно, він не був ознайомлений з будь-яким документом стосовно скорочення такої посади.
2.2. Одночасно з цим, позивач стверджував, що незаконність оскаржуваного наказу полягає у тому, що при звільненні відповідач не запропонував йому інші вакантні посади для працевлаштування, чим не виконав обов'язки, установлені статтею 49-2 Кодексу законів про працю України і статтею 87 Закону України «Про державну службу».
2.3. Зрештою позивач указував на те, що оскаржуваний наказ виданий неуповноваженим суб'єктом, оскільки заступник керівника апарату - начальник управління діловодства не є керівником державної служби в Харківській ОДА у розумінні статті 17 Закону України «Про державну службу».
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 17 червня 2021 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року, у задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 відмовлено.
4. Судами встановлено, що на умовах контракту ОСОБА_1 був призначений на посаду з 13 листопада 2020 року тимчасово на період дії карантину. У зв'язку зі зміною структури Харківської ОДА, 15 грудня 2020 року позивача було попереджено про наступне звільнення. Надалі оскаржуваним наказом припинено дію указаного контракту та звільнено ОСОБА_1 з посади на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв'язку з її скороченням внаслідок зміни структури адміністрації.
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суди виходили з того, що відповідач дотримався процедури звільнення з державної служби і винесення оскаржуваного наказу.
5.1. Так, суди вказали на те, що скорочення посади ОСОБА_1 було передбачене додатком №1 розпорядження голови Харківської ОДА від 11 грудня 2020 року №787, яким затверджено новий перелік структурних підрозділів адміністрації, де відсутнє управління, у якому працював позивач. Водночас при попередженні про майбутнє звільнення з посади позивачу було повідомлено на виконання якого саме акту вчиняються такі дії. На цій основі суди відхилили доводи ОСОБА_1 стосовно відсутності розпорядчого акту про скорочення займаної посади та необізнаності з ним.
5.2. Також суди звернули увагу на те, що спірні правовідносини врегульовані Законом України «Про державну службу», стаття 87 якого передбачала право, а не обов'язок відповідача запропонувати позивачу вакантні посади в Харківській ОДА. Одночасно з цим, суди зазначили, що законодавством не передбачено переведення державних службовців, призначених на державну службу шляхом укладання контракту, на рівнозначні або нижчі посади. На основі цього суди дійшли висновку про відсутність у відповідача обов'язку пропонувати позивачу інші вакансії станом на час його звільнення посади.
5.3. Зрештою суди дійшли висновку, що оскаржуваний наказ підписаний уповноваженим суб'єктом, оскільки на період відпустки керівника апарату Харківської ОДА його обов'язки виконував відповідний заступник. Тож доводи позивача стосовно неуповноваженого суб'єкта суди відхилили.
6. У січні 2022 року адвокат Пироженко О.С. в інтересах позивача подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про задоволення позову.
7. Скаржник покликається на помилкове застосування судами приписів статті 87 Закону України «Про державну службу» і статті 77 Кодексу адміністративного судочинства (далі - «КАС України»).
8. У цьому контексті скаржник стверджує, що суди не врахували висновки Верховного Суду стосовно застосування частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу», викладені у постановах від 16 червня 2021 року у справі №440/1964/20, від 6 липня 2021 року у справі №640/1627/20, від 15 липня 2021 року у справі №140/6353/20, щодо обов'язку роботодавця пропонувати державному службовцю вакантні посади при звільненні.
9. Також скаржник доводить, що суди застосували пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», не врахувавши висновок Верховного Суду, який викладений у постанові від 24 липня 2020 року у справі №816/654/17, стосовно того, що сама лише трансформація одного структурного підрозділу юридичної особи публічного права в інший без скорочення штату не є підставою для звільнення з публічної служби чи зміни істотних умов її проходження.
10. Зрештою скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій застосували частину другу статті 77 КАС України без урахування висновків, викладених в ухвалі Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2021 року у справі №160/3364/19 (щодо неможливості суб'єкта владних повноважень посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення) та постанові Верховного Суду від 19 серпня 2021 року у справі №280/4569/19 (щодо необхідності суду перевіряти й оцінювати мотиви, які покладені в основу оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень).
11. Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2022 року відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
12. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримав 6 червня 2022 року, що відповідно до статті не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
13. В аспекті надання оцінки доводам касаційної скарги щодо неоднакового правозастосування, колегія суддів дійшла таких висновків.
14. Касаційне провадження у справі відкрите на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
15. Умовою для перегляду судом касаційної інстанції судових рішень в адміністративних справах з указаної підстави є їхня невідповідність викладеному у постанові Верховного Суду висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
16. Невідповідність правозастосовному висновку Верховного Суду (висловленому за наслідками розгляду (іншої) справи у касаційному порядку) матиме місце тоді, коли суд (суди) попередніх інстанцій, розглядаючи справу за схожих предмета спору, підстав позову, обставин справи та правового регулювання спірних правовідносин дійшов (дійшли) протилежних висновків щодо суті заявлених вимог, застосувавши норму права по-іншому, аніж це роз'яснив суд касаційної інстанції (в іншій подібній справі).
17. Водночас для цілей застосування приписів процесуальних законів щодо подібності правовідносин Велика Палата Верхового Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 конкретизувала:
17.1. висновок про те, що така подібність означає, зокрема, тотожність суб'єктного складу правовідносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин) (викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16 (пункт 32), від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/17 (пункт 38), від 11 квітня 2018 року у справі №910/12294/16 (пункт 16), від 16 травня 2018 року у справі №910/24257/16 (пункт 40), у постановах Верховного Суду України від 21 грудня 2016 року у справі №910/8956/15, від 6 вересня 2017 року у справі №910/3040/16, від 13 вересня 2017 року у справі №923/682/16 тощо);
17.2. висновок про те, що під судовими рішеннями у подібних правовідносинах слід розуміти такі рішення, за змістом яких тотожними, аналогічними є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних відносин (викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі №373/1281/16-ц, від 16 травня 2018 року у справі №760/21151/15-ц, від 29 травня 2018 року у справах №305/1180/15-ц і №369/238/15-ц (реєстровий номер 74842779), від 6 червня 2018 року у справах №308/6914/16-ц, №569/1651/16-ц та № 372/1387/13-ц, від 20 червня 2018 року у справі №697/2751/14-ц, від 31 жовтня 2018 року у справі №648/2419/13-ц, від 12 грудня 2018 року у справі №2-3007/11, від 16 січня 2019 року у справі №757/31606/15-ц тощо).
17.3. Конкретизація полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об'єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов'язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об'єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб'єктним і об'єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб'єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов'язково мають бути тотожними, тобто однаковими (пункти 38-39 постанови від 12 жовтня 2021 року).
18. Також Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що з метою оцінювання правовідносин на предмет подібності суд насамперед має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - також суб'єктний і об'єктний критерії.
18.1. З-поміж цих критеріїв змістовий (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов'язків сторін спору) є основним, а два інші - додатковими. Суб'єктний і об'єктний критерії матимуть значення у випадках, якщо для застосування норми права, яка поширюється на спірні правовідносини, необхідним є специфічний суб'єктний склад цих правовідносин або їх специфічний об'єкт.
18.2. Самі по собі предмет позову та сторони справи можуть не допомогти встановити подібність правовідносин за жодним із критеріїв. Не завжди обраний позивачем спосіб захисту є належним й ефективним. Тому формулювання предмета позову може не вказати на зміст і об'єкт спірних правовідносин. Крім того, сторонами справи не завжди є сторони спору (наприклад, коли позивач або відповідач неналежний). Тому порівняння сторін справи не обов'язково дозволить оцінити подібність правовідносин за суб'єктами спірних правовідносин (пункти 96-98 постанови від 12 жовтня 2021 року).
19. Разом з цим, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінка судами їх сукупності не можна визнати як подібність правовідносин.
20. Проаналізувавши висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у контексті характеру та юридичної природи правовідносин, з яких виникли спори у наведених скаржником справах №440/1964/20, №640/1627/20, №140/6353/20, №816/654/17, №160/3364/19, №280/4569/19, у зіставленні з предметом спору, підставами і змістом позовних вимог та регулюванням правовідносин у цій справі, на предмет їхньої подібності, а відтак застосовності як підстави для касаційного перегляду оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій по суті, колегія суддів зазначає таке.
21. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає, що при винесенні оскаржуваних судових рішень не були враховані висновки Верховного Суду, які викладені у постановах від 16 червня 2021 року у справі №440/1964/20, від 6 липня 2021 року у справі №640/1627/20, від 15 липня 2021 року у справі №140/6353/20, у яких, за його доводами, міститься правова позиція щодо застосування частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу» у подібних правовідносинах стосовно обов'язку роботодавця пропонувати державному службовцю вакантні посади при звільненні.
22. Варто зауважити, що у справах №140/6353/20, №440/1964/20 суд касаційної інстанції не прийняв нового рішення, формуючи правові висновки, а передав справи на новий розгляд до суду першої інстанції внаслідок недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
23. Разом з цим, у справі №140/6353/20 державного службовця не було належним чином повідомлено про наступне звільнення. Верховний Суд зазначив про необхідність застосовувати до спірних правовідносин, які виникли після 13 лютого 2020 року, норми Закону України «Про державну службу», а не КЗпП України. Однак, враховуючи задоволення позовних вимог судами попередніх інстанцій та поновлення державного службовця, Верховний Суд вказав про таку можливість роботодавця лише за наявності вакантних посад. Проте така обставина судами першої та апеляційної інстанцій встановлена не була.
24. Натомість у справі №440/1964/20 працівник (позивач) мав право на соціальну гарантію у виді збереження за ним місця роботи на весь період лікування як особи, яка хворіє на туберкульоз. А тому пріоритетним у правозастосуванні до спірних правовідносин є не Закон України «Про державну службу», а Закон України «Про протидію захворювання на туберкульоз».
25. Аналогічний підхід щодо висвітлення обставин у справах №140/6353/20, №440/1964/20 наведений у постановах Верховного Суду від 22 лютого 2022 року у справі №380/3547/20, від 11 серпня 2022 року у справі №640/29405/20.
26. Узагальнюючи викладене, колегія суддів констатує, що висновки Верховного Суду у справах №140/6353/20, №440/1964/20 ґрунтувалися на фактичних обставинах і відповідних їм правовідносинах, які сутнісно відрізняються від тих, які маємо у цій справі, а також на іншому (відмінному) правовому регулюванні.
27. Своєю чергою, у справі №640/1627/20 на момент звільнення позивача (27 грудня 2019 року) спірні правовідносини були врегульовані статтею 87 Закону України «Про державну службу» у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19 вересня 2019 року №117-IX та приписами статей 40 та 49-2 Кодексу законів про працю Україну. Оскільки відповідач не попередив позивача про наступне звільнення, не запропонував їй всіх вакантних посад, при цьому нормами спеціального законодавства на час звільнення позивача не було визначено жодних особливостей процедури звільнення державних службовців з підстави, визначеної пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу», Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про недотримання відповідачем порядку звільнення позивачки, а отже, про наявність підстав для скасування наказу про її звільнення.
28. Натомість у справі ОСОБА_1 на момент виникнення спірних правовідносин норми Закону України «Про державну службу» діяли з урахуванням змін, унесених Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв'язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року № 440-ІХ, який набрав чинності 13 лютого 2020 року.
29. Також у ситуації ОСОБА_1 стаття 49-2 Кодексу законів про працю Україну діяла з урахуванням змін, унесених Законом України «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» від 12 грудня 2019 року №378-IX.
30. Зміни, що були внесені у законодавство двома указаними законами, запровадили особливості порядку вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», що суттєво відрізняються від процедур, які були чинні у спірних правовідносинах у справі №640/1627/20. Тож обставини і спірні правовідносини у справі №640/1627/20 та справі ОСОБА_1 не є подібними.
31. Стосовно справи №816/654/17 колегія суддів зауважує, що судові рішення у ній були ухвалені на підставі норм Закону України «Про державну службу», чинного на момент виникнення спірних правовідносин, без врахування змін, унесених Законом України «Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв'язку з проведенням адміністративної реформи» від 14 січня 2020 року №440-ІХ, тобто у редакції до 13 лютого 2020 року.
32. Натомість у справі ОСОБА_1 , як уже зазначалося, спірні правовідносини виникли після 13 лютого 2020 року.
33. У справі №816/654/17 Верховний Суд постановою від 24 липня 2020 року направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції через необхідність з'ясування питання наявності скорочення штату (спірної посади), дослідження та порівняння штатних розписів юридичної особи та функціональних обов'язків до та після її оптимізації, оскільки без цього не можна було правильно вирішити спір щодо правомірності наказу про звільнення.
34. На тлі цього колегія суддів зауважує, що у справі ОСОБА_1 суди попередніх інстанцій чітко встановили, що займана ним посада державної служби була скорочена.
35. З огляду на викладене Суд констатує, що обставини справи й, відповідно, спірні правовідносини у справі №816/654/17 та цій справі не є подібними.
36. У справі №280/4569/19 спір стосувався правомірності рішення Запорізької митниці Державної фіскальної служби про коригування митної вартості товарів від 7 серпня 2019 року та картки відмови в прийнятті митної декларації, митному оформленні випуску чи пропуску товарів, транспортних засобів комерційного призначення від 7 серпня 2019 року.
37. На противагу цьому у справі ОСОБА_1 спір пов'язаний зі звільненням з публічної служби.
38. Водночас у справі №280/4569/19 Верховний Суд постановою від 19 серпня 2021 року направив справу на новий апеляційний розгляд, указавши на те, що в контексті статті 77 КАС України адміністративний суд у першу чергу повинен перевірити й надати правову оцінку тим мотивам й аргументам, які були покладені в основу оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень. Однак, суд апеляційної інстанції цього не зробив.
39. Як видно з касаційної скарги і матеріалів справи, скаржник покликається на справу №280/4569/19 у контексті доводів, якими була обґрунтована позовна заява, наполягаючи на відсутності розпорядчого акту Харківської ОДА про скорочення займаної ним посади. Однак указані доводи були перевірені й оцінені судами попередніх інстанцій, внаслідок чого суди їх відхилили як необґрунтовані.
40. Зазначене не дає підстав вважати правовідносини подібними, а також указує на намагання скаржника переоцінити докази, з посиланням на недотримання відповідачем процедури звільнення та неповного з'ясування обставин справи судами попередніх інстанцій і незгоди з висновками судів про відсутність підстав для задоволення позову.
41. Зрештою буквальне тлумачення пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України свідчить про те, що підстава касаційного оскарження пов'язана з неврахуванням висновку про застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного саме у постанові Верховного Суду.
42. Проте в обґрунтування цієї підстави касаційного оскарження скаржник посилається й цитує ухвалу Великої Палати Верховного Суду від 23 червня 2021 року у справі №160/3364/19, якою указана справа була прийнята до розгляду після її передачі з Касаційного адміністративного суду.
43. Тож у цій частині доводи скаржника не є належним обґрунтуванням підстав касаційного оскарження у розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
44. Насамкінець колегія суддів зауважує, що спірним у справі ОСОБА_1 є питання чи зобов'язана Харківська ОДА перевести державного службовця, призначеного на державну службу шляхом укладання контракту на період дії карантину, на рівнозначні або нижчі посади у разі скорочення займаної ним посади.
45. Таке питання судом касаційної інстанції у наведених скаржником справах не вирішувалось. Це дає підстави для висновку, що обставини справи ОСОБА_1 і спірні правовідносини у наведених скаржником справах не є подібними.
46. Отже, висновки щодо застосування норм права, які викладені у постановах Верховного Суду у справах, на які покликається скаржник, стосуються правовідносин, що не є подібними до тих, з яких виник спір у цій справі, тому не можуть слугувати прикладом неправильного застосування судами норм права при ухваленні судових рішень щодо яких подано касаційну скаргу у цій справі, у значенні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
47. З урахуванням наведеного Верховний Суд дійшов висновку про необґрунтованість доводів касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
48. За правилами пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
49. Зважаючи на викладене та з огляду на приписи пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, касаційне провадження у цій справі належить закрити.
Керуючись статтями 339, 345, 355, 359 КАС України,
Закрити касаційне провадження № К/990/2227/22 у справі №520/2035/21 за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Пироженка Олександра Сергійовича на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17 червня 2021 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2021 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
……………………………
……………………………
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду