06 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №420/20711/21
адміністративне провадження № К/990/12566/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №420/20711/21
за позовом ОСОБА_1
до Одеської обласної прокуратури,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Головне управління Державної казначейської служби в Одеській області,
про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року (головуючий суддя: Семенюк Г.В., судді: Домусчі С.Д., Шляхтицький О.І.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 пред'явила позов до Одеської обласної прокуратури, у якому просила суд:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування їй з 27 березня 2020 року заробітної плати відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;
1.2. зобов'язати відповідача нарахувати їй заробітну плату (включаючи надбавку за вислугу років і оплату часу відпусток) за період з 27 березня 2020 року до дня ухвалення рішення судом, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій, й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (з урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що з 27 березня 2020 року відповідач нараховував їй заробітну плату на основі посадового окладу, визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
2.1. Посилаючись на рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6/2020, ОСОБА_1 доводила, що з 27 березня 2020 року відповідач повинен був нараховувати їй заробітну плату з урахуванням окладу, встановленого статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», однак цього не зробив, чим допустив протиправну бездіяльність і порушив її право на належну заробітну плату.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року позов задоволено частково:
3.1. визнано протиправною бездіяльність Одеської обласної прокуратури щодо ненарахування ОСОБА_1 з 27 березня 2020 року заробітної плати відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру»;
3.2. зобов'язано Одеську обласну прокуратуру здійснити ОСОБА_1 з 27 березня 2020 року перерахунок та виплату заробітної плати у відповідності до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням виплачених сум;
3.3. у задоволені іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про неможливість застосування для визначення посадового окладу позивачки у період з 27 березня 2020 року приписів постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури, оскільки застосувати з цієї дати належить положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру».
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
5. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні позовних вимог.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що починаючи з дати набрання чинності Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (25 вересня 2019 року) отримання прокурорами посадового окладу у розмірі, встановленому статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» пов'язане з набуттям ними статусу прокурорів окружної прокуратури, чому в свою чергу має передувати переведення до таких окружних прокуратур після успішного проходження відповідної атестації.
6.1. Одночасно з цим, суд з'ясував, що ОСОБА_1 неуспішно пройшла атестацію й надалі була звільнена з посади прокурора й органів прокуратури.
6.2. На основі цього суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки позивачка неуспішно пройшла атестацію і не призначалася на посаду в окружну прокуратуру, вона не набула права на отримання заробітної плати, у розмірі встановленому для прокурора окружної прокуратури, а відтак заробітна плата за цей період їй виплачувалася відповідно до чинного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги й відзиву
7. У травня 2022 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року, просить її скасувати та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року.
8. В обґрунтування підстав касаційного оскарження позивачка покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
9. Скаржниця стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, допустивши помилкове тлумачення статті 81 Закону України «Про прокуратуру», пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6/2020.
10. Позиція ОСОБА_1 полягає в тому, що з 27 березня 2020 року відповідач був зобов'язаний нараховувати їй заробітну плату на основі окладу, встановленого статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», а не постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Скаржниця вважає, що апеляційний суд неправильно застосував матеріальний закон, внаслідок чого помилково скасував законне й обґрунтоване рішення суду першої інстанції
11. У червні 2022 року Одеська обласна прокуратура подала відзив на касаційну скаргу, просить відмовити у задоволенні вимог позивачки і залишити без змін постанову, яка нею оскаржується.
11.1. Відповідач відстоює позицію, згідно з якою висновки й постанова суду апеляційного суду є обґрунтованими й законними, а підстави для її скасування відсутні. Аргументи відповідача загалом повторюють доводи суду, які покладені в основу оскаржуваної постанови.
12. Третя особа відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 14 червня 2022 року, що відповідно до приписів статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду постанови суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. 31 травня 2010 року наказом прокуратури Одеської області №496-к ОСОБА_1 призначено на посаду помічника прокурора Овідіопольського району Одеської області.
14. 8 червня 2012 року наказом прокуратури Одеської області №1141к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора прокуратури Овідіопольського району Одеської області.
15. 15 березня 2016 року наказом прокуратури Одеської області від №493к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Іллічівської місцевої прокуратури.
16. Відповідно до наказу Офісу Генерального прокурора №40 від 17 лютого 2021 року днем роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року.
17. 12 березня 2021 року наказом Одеської обласної прокуратури у зв'язку з припиненням функціонування місцевих прокуратур Одеської області і початком роботи окружних прокуратур Одеської області з 15 березня 2021 року відповідно до наказу Генерального прокурора «Про день початку роботи окружних прокуратур» від 17 лютого 2021 року №40, а також не проходженням атестації, ОСОБА_1 тимчасово визначено робоче місце у Чорноморській окружній прокуратурі Одеської області.
18. Позивачці з квітня 2020 року призначено до виплати заробітну плату в розмірі: 5660,00 грн (посадовий оклад) та 1698,00 грн (нарахування за вислугу років).
19. Рішенням п'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №98 ОСОБА_1 визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
20. На підставі цього рішення кадрової комісії наказом Одеської обласної прокуратури №23325к від 20 жовтня 2021 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури з 29 жовтня 2021 року.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ
21. З метою визначення меж розгляду справи належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
23. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
24. Згідно з ухвалою Верховного Суду від 7 червня 2022 року касаційне провадження було відкрите з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
25. В аспекті доводів скаржниці Верховний Суд має висловити правову позицію стосовно ключового питання у межах спірних правовідносин, що склалися у цій справі, яке полягає у (не)правомірності нарахування та виплати заробітної плати прокурорам місцевих прокуратур у період до початку створення окружних прокуратур та переведення прокурорів до таких прокуратур в порядку проходження атестації прокурорів, передбаченої Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі також - «Закон №113-ІХ»), після прийняття Конституційним Судом України рішення від 26 березня 2020 року №6-р/2020 щодо застосування до спірних правовідносин норм статті 81 Закону № 1697-VII (у частині розміру та порядку виплати заробітної плати прокурорам).
26. У цьому контексті необхідно врахувати, що після відкриття касаційного провадження Верховний Суд сформував правову позицію стосовно застосування у подібних правовідносинах частини третьої статті 81 Закону №1697-VII з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 щодо прокурорів, які не пройшли атестацію у період проведення заходів реформування прокуратури, запроваджених Законом №113-ІХ, зокрема у постановах від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі №240/1984/21, від 14 липня 2022 року у справа №160/13767/20.
27. Висновки й підходи, наведені Верховним Судом у цих постановах, є релевантними до обставин справи ОСОБА_1 , тож колегія суддів не вбачає підстав для їхнього неврахування і надалі зауважує таке.
28. Серед іншого, у постанові від 14 липня 2022 року у справі № 160/13767/20 Верховний Суд наголосив, що принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій і в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України.
29. У цьому зв'язку Верховний Суд підкреслив, що правове регулювання оспорюваних позивачем питань щодо виплати заробітної плати визначено спеціальним Законом України від 19 вересня 2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», що набрав чинності 25 вересня 2019 року, яким передбачена переатестація прокурорів. Отже, на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, діяла нова редакція статті 81 Закону України «Про прокуратуру».
30. Сам Закон №113-ІХ визначає умови переведення прокурорів, процедуру проходження атестації і відповідно порядок оплати праці прокурорів на період проведення їх атестації.
31. Згідно з пунктом 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
32. Отже, правовий статус зазначених прокурорів, який вони мали до набрання чинності цим Законом, характеризується і державними гарантіями щодо виплати заробітної плати з відповідних джерел фінансування. Тобто правове регулювання оплати праці, яке існувало до прийняття спеціального Закону №113-IX, здійснювалося у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
33. Системний аналіз приписів Закону №113-ІХ дозволяє зробити висновок, що на зазначений період (тобто, до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури) оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі також - «постанова КМУ №505»), яка була чинною в оспорюваний позивачкою період.
34. Згідно з пунктами 1, 2, 6 постанови КМУ №505 затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5; надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів, а також зазначено, що видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється в межах затвердженого фонду оплати праці.
35. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в обласні прокуратури, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.
36. Верховний Суд звертає увагу, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації. Тому прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду прокурора в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ.
37. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі №240/1984/21.
38. Стосовно застосування рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, Верховний Суд у наведених справах зазначив таке.
39. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, сформульованої у цьому рішенні (абзаці одинадцятий підпункту 2.2 пункту), заробітна плата прокурорів, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом.
40. Отже, Конституційний Суд України дав тлумачення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, яка водночас відповідно до іншого рішення Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року №5-р (II)/2020 вказує на те, що за новим конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
41. Конституція України, як неодноразово зазначив Верховний Суд у своїх постановах від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 13 жовтня 2021 року у справі №560/4176/19, від 26 листопада 2021 року у справі №200/14545/19-а, віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання прокурорів. Таке оцінювання було визначено на законодавчому рівні і стосувалось без винятку усіх прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
42. Тобто Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі №6-р/2020, на яке посилається позивачка, стосується приписів статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, офіційне тлумачення яких здійснено в розумінні статті 131-1 Основного Закону України і пов'язане з організацією і порядком діяльності прокуратури нової якості - функцією кримінального обвинувачення та проведення кадрового перезавантаження через оцінювання прокурорів. А тому застосування статті 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами в редакції Закону №113-ІХ без обмежень у цій справі пов'язується із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону №113-ІХ).
43. Тож за висновком Верховного Суду у вказаних справах, до прокурора, який не пройшов успішно атестацію та не переведений за її наслідками на посаду в Офіс Генерального прокурора, обласну чи окружну прокуратури, застосуванню підлягають приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ №505.
44. Суди попередніх інстанцій установили, що 15 березня 2016 року ОСОБА_1 була призначена на посаду прокурора Іллічівської місцевої прокуратури.
45. Наказом Офісу Генерального прокурора №40 від 17 лютого 2021 року днем роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року.
46. Наказом Одеської обласної прокуратури від 12 березня 2021 року №705к, у зв'язку з припиненням функціонування місцевих прокуратур Одеської області і початком роботи окружних прокуратур Одеської області з 15 березня 2021 року відповідно до наказу Генерального прокурора «Про день початку роботи окружних прокуратур» від 17 лютого 2021 року №40, а також не проходженням атестації, ОСОБА_1 тимчасово визначено робоче місце у Чорноморській окружній прокуратурі Одеської області.
47. Надалі рішенням п'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №98 ОСОБА_1 визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
48. На підставі вказаного рішення кадрової комісії наказом Одеської обласної прокуратури №23325к від 20 жовтня 2021 року ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Іллічівської місцевої прокуратури Одеської області та органів прокуратури з 29 жовтня 2021 року.
49. Отже, позивачка не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, а тому у спірних правовідносинах належить застосовувати приписи абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: постанови КМУ №505.
50. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 жовтня 2020 року справі №826/18228/16, від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі №160/13767/20.
51. Узагальнюючи викладене, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції, належним чином установивши фактичні обставини справи, правильно застосував норми матеріального права і дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненарахування й невиплати їй заробітної плати з 27 березня 2020 року у відповідності до статті 81 Закону України «Про прокуратуру» та зобов'язання вчинити відповідні дії.
52. На цій основі Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції ухвалив законну й обґрунтовану постанову, правильно скасувавши рішення місцевого суду, яке закону не відповідало.
53. Отже, аргументи скаржниці щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.
54. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
55. Оскільки доводи касаційної скарги не спростовують правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, то у її задоволенні належить відмовити, а оскаржуване судове рішення слід залишити без змін.
56. З огляду на результат розгляду справи судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
…………………………………
…………………………………
…………………………………
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду