22 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 620/5822/21
адміністративне провадження № К/9901/41656/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Данилевич Н.А., Кашпур О.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №620/5822/21
за позовом ОСОБА_1 до Прилуцької районної ради Чернігівської області про поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Прилуцької районної ради Чернігівської області на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 року, постановлену у складі: головуючого судді Клопота С.Л., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, ухвалену у складі: головуючого судді Бужак Н. П., суддів Костюк Л.О., Степанюка А.Г.,
І. Обставини справи
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Прилуцької районної ради Чернігівської області (далі - відповідач) з вимогами: поновити ОСОБА_1 на посаді оператора комп'ютерного набору Прилуцької районної ради Чернігівської області з дати звільнення; стягнути з Прилуцької районної ради Чернігівської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дати звільнення до дня поновлення на роботі.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 07.06.2021 відкрито провадження у справі №620/5822/21.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року, провадження у справі закрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Закриваючи провадження у справі, суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а тому не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Як установили суди попередніх інстанцій, позивачка працювала на посаді оператора комп'ютерного набору Прилуцької районної ради Чернігівської області і була прийнята на роботу за строковим трудовим договором без конкурсу; не складала присягу посадових осіб місцевого самоврядування, їй не присвоювався ранг у межах відповідної категорії посад посадових осіб місцевого самоврядування.
З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій вважали, що спірні правовідносини мають приватноправовий характер, а вирішення спору має відбуватися за правилами цивільного судочинства.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
15 листопада 2021 року до Суду надійшла касаційна скарга Прилуцької районної ради Чернігівської області на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 14.07.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021 у справі №620/5822/21, у якій скаржник вимагає скасувати вказані судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про непідсудність цієї справи адміністративному суду.
За доводами відповідача звільнення позивачки відбулося на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що є актом реалізації публічної влади, а тому цей спір має всі ознаки публічно-правового.
Позивачка правом подати відзив на касаційну скаргу не скористалася.
За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Данилевич Н.А., Уханенка С.А.
Ухвалою Верховного Суду від 12.01.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
У зв'язку з відпусткою судді Уханенка С.А. призначено повторний автоматизований розподіл справи №620/5822/21.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Данилевич Н.А., Кашпур О.В.
ІІІ. Джерела права та акти їхнього застосування
Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 2 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
У розумінні пункту 17 частини першої статті 4 КАС України публічною службою є діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-III (далі - Закон № 2493-III) служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Згідно зі статтею 2 Закону № 2493-III посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Абзацом п'ятим частини першої статті 10 Закону № 2493-III передбачено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування здійснюється шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Згідно з частиною п'ятою статті 10 Закону № 2493-III на час відсутності (відпустки) посадових осіб органів місцевого самоврядування (крім виборних посад), для виконання їх повноважень можуть прийматися на службу особи за строковим трудовим договором (контрактом).
ІV. Позиція Верховного Суду
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їхнього виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їхніх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема, пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник у відносинах публічної служби та стосується прийняття, проходження чи звільнення з неї.
Різновидом публічної служби є служба в органах місцевого самоврядування.
Таким чином, для визначення юрисдикційної належності спору у справі, яка розглядається в касаційному порядку, необхідно з'ясувати, чи пов'язаний спір з прийняттям, проходженням чи звільненням позивачки з публічної служби, у цьому випадку - зі служби в органах місцевого самоврядування.
З аналізу викладених положень статті 10 Закону № 2493-ІІІ випливає, що за загальним правилом прийняття на службу в органи місцевого самоврядування, окрім виборних посад, проводиться на конкурсній основі. Інший порядок призначення встановлено для працівників патронатної служби. При цьому цією ж статтею передбачена можливість прийняття на час відсутності (відпустки) посадових осіб органів місцевого самоврядування (крім виборних посад) осіб за строковим трудовим договором (контрактом).
Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання статусу осіб, які прийняті на посади в органі місцевого самоврядування на час відсутності відповідних посадових осіб. У постанові від 16.01.2019 у справі №192/1855/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що відповідно до вимог зазначеної норми [статті 10 Закону № 2493-III] тимчасово на час відсутності посадових осіб органів місцевого самоврядування для виконання їх повноважень на посаду, що не є вакантною, за розпорядженням голови органу місцевого самоврядування може бути прийнято особу за строковим трудовим договором (контрактом) як за результатами конкурсу, так і без його проведення. Формулювання норм частини п'ятої статті 10 Закону №2493-ІІІ дає можливість для такого її тлумачення. Разом з тим прийняття на службу за строковим трудовим договором (контрактом) без проведення конкурсу не свідчить про набуття такою особою статусу посадової особи органу місцевого самоврядування, оскільки така служба не є діяльністю на постійній основі. Особа, прийнята на роботу за строковим трудовим договором поза межами конкурсу, не складає присягу посадових осіб місцевого самоврядування, їй не присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад посадових осіб місцевого самоврядування, також така особа не зобов'язана проходити атестацію відповідно до вимог статті 17 Закону №2493-ІІІ. З урахуванням викладеного, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що така особа не набуває статусу посадової особи органу місцевого самоврядування, а її діяльність не можна вважати проходженням публічної служби.
Як установили суди попередніх інстанцій в цій справі і не заперечується відповідачем, позивачка була прийнята на роботу за строковим трудовим договором поза межами конкурсу, не складала присягу посадових осіб місцевого самоврядування, їй не присвоювався ранг у межах відповідної категорії посад посадових осіб місцевого самоврядування.
З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій правильно визначили характер спірних правовідносин і дійшли обґрунтованих висновків, що відповідають позиції Великої Палати Верховного Суду у справі №192/1855/17, про те, що цей спір не має ознак публічно-правового і має розглядатися за правилами цивільного судочинства як трудовий спір.
Частиною першою статті 350 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, оскільки суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права та оскаржуваних судових рішень, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
V. Судові витрати
Ураховуючи результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Прилуцької районної ради Чернігівської області залишити без задоволення.
Ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2021 року в справі №620/5822/21 залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: Н.А. Данилевич
О.В. Кашпур