12 вересня 2022 року
м. Київ
справа №9901/337/21
адміністративне провадження № П/9901/337/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Гончарової І.А.,
суддів: Блажівської Н.Є., Васильєвої І.А., Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.
за участю:
секретаря судового засідання - Калініна О.С.,
представників позивача - Кунянського С.М., Голованя І.В.,
представника відповідача - Мовіле О.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ
20 серпня 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ; позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - Президент України; відповідач), в якій просить Суд:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо неоприлюднення наявної у нього публічної інформації, що становить суспільний інтерес, про наявність якої він стверджував у своєму інтерв'ю від 24 червня 2021 року, оприлюдненому в мережі Інтернет, за адресою: https://tsn.ua/exclusive/intervuy-zelenskogo-1811578.html, а саме інформацію від Служби безпеки України, розвідувальних органів України або від будь-яких інших осіб щодо ОСОБА_1 , на підставі якої відповідач стверджував, що «з терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п'ятим президентом», «ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли»;
- зобов'язати Президента України оприлюднити наявну в нього публічну інформацію, що становить суспільний інтерес, про наявність якої він стверджував у своєму інтерв'ю від 24 червня 2021 року, оприлюдненому в мережі Інтернет, за адресою: https://tsn.ua/exclusive/intervuy-zelenskogo-1811578.html, а саме інформацію від Служби безпеки України, розвідувальних органів України або від будь-яких інших осіб щодо ОСОБА_1 , на підставі якої відповідач стверджував, що «з терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п'ятим президентом», «ймовірно разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли».
Разом з повною заявою ОСОБА_1 подав заяву про залучення третьої особи, в якій просив залучити Службу безпеки України до участі у справі як третю особу на стороні відповідача.
II. РУХ СПРАВИ
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 серпня 2021 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Гончарова І.А. - головуючий суддя, судді: Блажівська Н.Є., Васильєва І.А., Олендер І.Я., Ханова Р.Ф.
25 серпня 2021 року ухвалою Верховного Суду позовну заяву залишено без руху, у зв'язку з недодержанням вимог, визначених статтею 160 Кодексу адміністративного судочинства України, та надано позивачу строк десять днів з дня отримання копії ухвали для усунення недоліків позовної заяви.
На виконання вимог зазначеної ухвали Верховного Суду ОСОБА_1 надіслав заяву про усунення недоліків, до якої додав уточнену позовну заяву.
06 вересня 2021 року Верховний Суд повернув позовну заяву ОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивач звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою.
Постановою від 27 жовтня 2021 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 вересня 2021 року скасувала, а справу направила до суду першої інстанції для продовження розгляду.
08 листопада 2021 року на адресу Суду надійшла адміністративна справа № 9901/337/21.
Ухвалою Верховного Суду від 15 листопада 2021 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі. Призначено справу до розгляду по суті в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін за наявними у справі матеріалами у строк, встановлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України. Відмовлено в задоволенні заяви позивача про залучення до участі у справі Служби безпеки України як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.
26 листопада 2021 року від представника позивача - адвоката Кунянського С.М. надійшло клопотання про розгляд справи за правилами загального позовного провадження, або у разі якщо суд вважатиме за необхідне продовжувати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження на підставі частини п'ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України представник просив розглянути справу в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2021 року клопотання представника позивача задоволено частково. Призначено справу до розгляду у судовому засіданні на 21 грудня 2021 року о 12 год. 00 хв.
Також 26 листопада 2021 року на адресу Суду від представника позивача - адвоката Кунянського С.М. надійшла заява про відвід судді Гончарової І.А. на підставі пункту 4 частини першої статті 36 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2021 року визнано необґрунтованим заявлений відвід судді Гончаровій І.А. від розгляду справи № 9901/337/21. Передано заяву про відвід судді Гончарової І.А. до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення судді, який не входить до складу суду, що розглядає цю справу, в порядку, передбаченому статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України, для розгляду заяви.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Мельник-Томенко Ж.М. від 02 грудня 2021 року відмовлено у задоволенні заяви представника позивача - адвоката Кунянського С.М. про відвід судді Гончарової І.А. у справі № 9901/337/21.
26 листопада 2021 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити в задоволенні позову.
08 грудня 2021 року від позивача надійшла відповідь на відзив.
20 грудня 2021 року від відповідача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи з огляду на неможливість забезпечити явку представника в судове засідання, через його участь у розгляді іншої справи.
У судовому засіданні 21 грудня 2021 року визнано неявку представника відповідача неповажною та відкладено розгляд справи на 28 лютого 2022 року о 15 год. 00 хв., який не відбувся внаслідок неможливості розгляду справи у приміщенні суду у зв'язку із запровадженням в Україні з 24 лютого 2022 року воєнного стану через війну, яку розв'язала країна-агресор Російська Федерація.
15 червня 2022 року Суд направив учасникам справи повістки про виклик у судове засідання на 18 липня 2022 року о 12 год. 30 хв.
В судовому засіданні 18 липня 2022 року відмовлено в задоволенні клопотання ОСОБА_3 , яке надійшло на адресу Суду 05 січня 2022 року, про залучення до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, заслухано пояснення представників позивача, оголошено перерву до 12 вересня 2022 року о 14 год. 10 хв.
ІІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що 24 червня 2021 року Президент України у своєму інтерв'ю, оприлюдненому в мережі Інтернет, за адресою: https://tsn.ua/exclusive/intervuy-zelenskogo-1811578.html, вказав, зокрема, що «з терористами, сепаратистами ОСОБА_2 торгував, заробляв разом з п'ятим президентом». Зазначає також, що «українське вугілля, яке через окупацію було захоплене на території тимчасово окупованого Донбасу купувала Україна через Росію. Воно вивозилося»; «ймовірно, разом з колишнім президентом вони це робили і заробляли». ОСОБА_1 у своїй позовній заяві наголошує, що в цьому інтерв'ю відповідач зазначив, у тому числі, що його впевненість у викладеному вище базується на якихось фактах та інформації, що він має.
Позивач звертає увагу, що під час інтерв'ю 24 червня 2021 року Президент України фактично зазначив, що володіє певною інформацією, з якої вбачається, що ОСОБА_1 , перебуваючи на посаді Президента України, начебто, вчиняв протиправні дії, зокрема, заробляв разом із ОСОБА_2 на торгівлі з терористами і сепаратистами. Водночас відповідач не зазначив жодної конкретики з цього приводу. Тобто, фактично Президент України повідомив необмеженому колу осіб, що має інформацію, яка становить суспільний інтерес, однак не оприлюднив її.
Така бездіяльність відповідача щодо неоприлюднення відповідної інформації, на думку позивача, порушує його права. ОСОБА_1 посилається на те, що всупереч пункту 6 частини першої статті 14 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) Президент України не оприлюднив повну та точну інформацію щодо стверджуваних порушень з боку позивача. Відповідач фактично визнав, що у його володінні як суб'єкта владних повноважень-розпорядника публічної інформації наявна відображена та задокументована певними засобами, на певних носіях інформація про випадки порушення закону ОСОБА_1 , однак ухилився від оприлюднення цієї інформації попри те, що вона очевидно становить суспільний інтерес.
Позивач наголошує на тому, що має право знати в період збирання інформації, але до початку її використання, які відомості про нього та з якою метою збираються, як, ким і з якою метою вони використовуються, передаються чи поширюються. У свою чергу, Президент України частково використав та поширив наявну у нього інформацію стосовно ОСОБА_1 , однак зробив це без додержання вимог пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI щодо обов'язку оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію.
ОСОБА_1 зазначає, що має законне право на доступ до інформації щодо нього, яка збирається та зберігається будь-яким розпорядником інформації. Вказує, що протиправна бездіяльність відповідача порушує, зокрема, встановлені частиною першою статті 10 Закону № 2939-VI права позивача.
Позивач наголошує, що протиправну бездіяльність відповідач допустив саме, здійснюючи владні управлінські функції, як суб'єкт владних повноважень-розпорядник публічної інформації, оскільки така інформація отримана Президентом України від Служби безпеки України та розвідки в порядку реалізації ним повноважень, обумовлених пунктом 17 частини першої статті 106 Конституції України, а тому відповідно до пункту 7 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України цей спір є публічно-правовим, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду.
На обґрунтування відзиву на позовну заяву відповідач зазначає, що позовні вимоги є безпідставними та не підлягають задоволенню. Вказує, що позивачем в адміністративному позові не зазначено, яку саме інформацію він вважає публічною та просить оприлюднити, а також суперечливо визначено характер такої інформації - інформація, яка становить суспільний інтерес, або відомості, які збираються розпорядником інформації стосовно позивача.
Зазначає, що сформульована в прохальній частині адміністративного позову інформація, яку позивач просить Суд зобов'язати відповідача оприлюднити не відноситься до визначеної статтею 15 Закону № 2939-VI інформації, яку розпорядник інформації зобов'язаний опубліковувати.
Більше того, за характером інформації, яку ОСОБА_1 просить Суд зобов'язати відповідача опублікувати, вона не може відноситися до публічної інформації в розумінні статті 1 Закону № 2939-VI. Натомість, відповідно до Закону України від 01 червня 2010 року № 2297-VI «Про захист персональних даних» зазначена інформація відноситься до конфіденційної, оскільки містить персональні дані про особу.
У зв'язку з цим, відповідач наголошує на відсутності у даному випадку порушеного права позивача, яке підлягає судовому захисту, та відсутності здійснення відповідачем владно-управлінських функцій стосовно ОСОБА_1 у спірних правовідносинах, що є невід'ємною ознакою адміністративного спору.
Надаючи відповідь на відзив відповідача, позивач звертає увагу на те, що у цій справі оскаржується незаконне використання і поширення Президентом України інформації про ОСОБА_1 , яка, за своїм змістом, є суспільно необхідною інформацією. Незаконне використання і поширення такої інформації полягає в тому, що відповідач оприлюднив наявну в нього інформацію з порушенням вимог пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI, а саме - оприлюднив недостовірну, неточну і неповну інформацію. У свою чергу, оприлюднення публічної суспільно необхідної інформації про особу без додержання вимог закону є незаконним використанням і поширенням такої інформації.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до пункту 7 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє (пункти 1 та 2 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
За змістом статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації, серед іншого на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному вебпорталі відкритих даних, а також надання інформації за запитами на інформацію.
Пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI визначено, що розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Відповідно до статті 18 Закону № 2939-VI для забезпечення збереження та доступу до публічної інформації документи, що знаходяться у суб'єктів владних повноважень, підлягають обов'язковій реєстрації в системі обліку, що має містити: 1) назву документа; 2) дату створення документа; 3) дату надходження документа; 4) джерело інформації (автор, відповідний підрозділ); 5) передбачену законом підставу віднесення інформації до категорії з обмеженим доступом; 6) строк обмеження доступу до інформації, у разі якщо вона віднесена до інформації з обмеженим доступом; 7) галузь; 8) ключові слова; 9) тип, носій (текстовий документ, електронний документ, плівки, відеозаписи, аудіозаписи тощо); 10) вид (нормативні акти, угоди, рішення, протоколи, звіти, пресрелізи); 11) проекти рішень (доповідні записки, звернення, заяви, подання, пропозиції, листи тощо); 12) форму та місце зберігання документа тощо.
Доступ до системи обліку, що містить інформацію про документ, що знаходиться у суб'єкта владних повноважень, забезпечується шляхом: 1) оприлюднення на офіційних вебсайтах суб'єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності - в інший прийнятний спосіб; 2) надання доступу до системи за запитами.
Системний аналіз наведених положень законодавства свідчить про те, що гарантоване державою право кожної особи на доступ до публічної інформації (за винятком обмежень у доступі до конфіденційної, таємної та службової інформації) забезпечується встановленими законом механізмами реалізації (оприлюднення інформації у визначений спосіб (зокрема, у друкованому вигляді, на вебсайті, на стенді); надання інформації за запитами на інформацію), повноваження щодо функціонування яких покладено на розпорядників інформації, у володінні яких перебуває така інформація.
Наведене правозастосування відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2022 року у справі № 9901/88/21.
За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адміністративною справою є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункти 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України). Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювалася з приводу обов'язкової наявності для визначення юрисдикції адміністративного суду такої ознаки публічно-правового спору, як виконання суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, зокрема у постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 9901/376/18, від 05 лютого 2019 року у справі № 9901/638/18, від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/663/18.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення прав позивача суб'єктом владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.
Водночас лише участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суд повинен виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту, юридичної природи обставин у справі тощо.
Дії суб'єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо відповідні дії не повинні вчинятися таким суб'єктом стосовно цієї особи, виходячи з наданої йому компетенції.
Бездіяльність суб'єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні, але не вчиняються таким суб'єктом владних повноважень на реалізацію покладеної компетенції, у тому числі відповідно до Закону № 2939-VI.
У справі, яка розглядається, позивач не звертався, а також не вважає за потрібне звертатися, до відповідача як суб'єкта владних повноважень-розпорядника публічної інформації із запитом на інформацію в порядку Закону № 2939-VI, а тому його доводи про поширення юрисдикції адміністративного суду на цей спір згідно з пунктом 7 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України не можна визнати об'єктивними, оскільки жодних дій або бездіяльності щодо перешкоджання доступу ОСОБА_1 до публічної інформації, щодо якої виник спір, відповідачем не вчинено.
Крім того, ОСОБА_1 наголошує на тому, що моментом порушення його права, яке, на переконання позивача, підлягає захисту саме в порядку адміністративного судочинства, є 24 червня 2021 року, коли Президент України у своєму інтерв'ю оприлюднив інформацію, щодо якої виник спір.
За визначенням, наведеним в Академічному тлумачному словнику, інтерв'ю є призначена для опублікування в пресі, передачі по радіо, телебаченню розмова журналіста з політичним, громадським або яким-небудь іншим діячем і таке інше.
Інтерв'ю публічного діяча та висвітлена в ньому інформація за своєю сутністю не є виконанням саме публічно-владних управлінських функцій, у тому числі щодо позивача. Відповідно заявлений ОСОБА_1 позов непов'язаний із захистом прав у сфері публічно-правових відносин і не підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08 грудня 2021 року у справі № 9901/321/21, політичній заяві також може надаватися юридична оцінка, коли в судовому порядку буде доведено обставини фактичного порушення конкретних прав, наприклад, фізичної особи через зміст такої заяви.
Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Тлумачення поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» наведено у правових позиціях Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно розуміти в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
У зв'язку з наведеним, а також з огляду на те, що Президент України не вчинив дії та не допустив бездіяльності, які б у розглядуваній ситуації об'єктивно могли призвести до виникнення публічно-правових відносин, цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Враховуючи викладене, провадження в адміністративній справі підлягає закриттю.
З огляду на те, що Верховний Суд дійшов висновку, що спір у цій справі взагалі не підлягає судовому розгляду, положення частини першої статті 238 та статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України до спірних правовідносин не застосовуються.
V. СУДОВІ ВИТРАТИ
Враховуючи результати судового розгляду справи, судові витрати на підставі статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 22, 238, 248, 255, 262, 266, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії закрити.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.
Судді І.А. Гончарова
Н.Є. Блажівська
І.А. Васильєва
І.Я. Олендер
Р.Ф. Ханова
Дата складення повного рішення суду 16 вересня 2022 року.