22 вересня 2022 року м. Дніпросправа № 160/3945/22
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Лукманової О.М. (доповідач),
суддів: Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,
розглянувши у порядку письмово провадження у місті Дніпро, апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.04.2022 року (суддя Серьогіна О.В., м. Дніпро, повний текст рішення виготовлено 21.04.2022 року) у адміністративній справі №160/3945/22 за позовом ОСОБА_1 до Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправними дії та бездіяльності, стягнення коштів в рахунок ненарахованої та невиплаченої частини заробітної плати та відшкодування матеріальної шкоди, суд -
У лютому 2022 року ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач) звернулася до Дніпропетровської обласної прокуратури (далі по тексту - відповідач), в якому просила дії відповідача, які полягають у застосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 у зв'язку з її публічною службою у період з 01.07.2015 року по 22.10.2021 року на посадах прокурор (а саме у період з 01.09.2014 року по 14.12.2015 року - на посаді старшого прокурора прокуратури Кіровського району м. дніпропетровська; у період з 15.12.2015 року по 20.11.2017 року - на посаді прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Дніпропетровської області; у період з 20.11.2017 року по 22.10.2021 року - на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №3 п.26 розділу VІ Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року №2456-VІ та постанови Кабінету Міністрів України від 3105.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 - визнати протиправними; бездіяльність відповідача, яка полягає у незастосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) ОСОБА_1 у зв'язку з її публічною службою у вище зазначених періодах і посадах в частині визначення посадового окладу ОСОБА_1 - визнати протиправною; бездіяльність відповідача, яка полягає у не нарахуванні та виплаті ОСОБА_1 за час її публічної служби у вище вказаних періодах і посадах заробітної плати прокурора в загальному розмірі 2723873,91 грн., в тому числі: посадового окладу - 1442784,76 грн.; надбавки за вислугу років - 294947,72 грн.; надбавки за виконання особливо важної роботи - 986141,43 грн. - визнати протиправною; стягнути з відповідача на її користь в рахунок протиправно ненарахованої та невиплаченої заробітної плати за час її публічної служби у вищевказаних періодах та посадах та в рахунок відшкодування шкоди, завданої п.26 розділу VІ Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року №2456-VІ, який рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18) визнаний неконституційним в частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування 2723873,91 грн., в тому числі: посадового окладу - 1442784,76 грн.; надбавки за вислугу років - 294947,72 грн.; надбавки за виконання особливо важної роботи - 986141,43 грн.; у випадку повного або часткового задоволення позовних вимог встановити судовий контроль за виконанням відповідного рішення суду та зобов'язати відповідача подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.04.2022 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
З рішенням суду першої інстанції не погодилась ОСОБА_1 та подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати рішення та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Свої вимоги обґрунтувала тим, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права. На думку апелянта, спірні правовідносини мають регулюватися ст.81 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює заробітну плату прокурорів та інше законодавство не може підміняти, нівелювати виконання цієї статті Закону. Апелянт зазначав, що постанова Кабінету Міністрів України №505 не може застосовуватися, оскільки вона суперечить ст.81 Закону України «Про прокуратуру». Апелянт вважав, що суд помилково надав перевагу п.26 розділу VІ Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України з тих підстав, що він був прийнятий пізніше в часі. Апелянт звертав увагу, що рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020вище вказані положення Бюджетного кодексу України визнані незаконними. Апелянт вважав, що наявність фінансово-правових, бюджетно-правових перепон до виконання обов'язків з оплати праці прокурорів, передбачених Законом України «Про прокуратуру» не можуть вважатися підставою чи виправданням для невиконання таких обов'язків та для ненастання правових наслідків такого невиконання; негативні наслідки такої ситуації не можуть покладатися на позивача. На думку апелянта, суд не застосував судову практику Європейського суду з прав людини. Апелянт зазначав, що з прийняттям рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 виник обов'язок відшкодування шкоди, завданої актом, що визнаний неконституційним. Апелянт зазначав, що судом помилково застосовано до спірних правовідносин абзац 3 п.3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 19.09.2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», оскільки даним Законом не вносились зміни до Закону України «Про прокуратуру» щодо оплати праці.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 з 07.12.2012 року по 22.10.2021 року працювала в органах прокуратури, у тому числі, з 01.09.2014 року по 14.12.2015 року - на посаді старшого прокурора Прокуратури Кіровського району м. Дніпропетровська; з 15.12.2015 року по 20.11.2017 року - на посаді прокурора відділу роботи з кадрами Прокуратури Дніпропетровської області; з 21.11.2017 року по 22.10.2021 року - на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №3. Наказом Дніпропетровської обласної прокуратури № 3316к від 19.10.2021 року ОСОБА_1 звільнено з посади та органів прокуратури на підставі пп.2 п.19 розділу 2 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів реформування органів прокуратури». За період з 01.07.2015 року по 22.10.2021 року ОСОБА_1 отримувала заробітну плату, виходячи з положень постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020 року п.26 розділу Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014 року зі змінами застосовуються в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнано неконституційним. У зв'язку із цим, ОСОБА_1 вважає, що їй завдано матеріальної шкоди положеннями Бюджетного Кодексу України, які визнані неконституційними, у вигляді недоотриманої частини заробітної плати (посадового окладу) за період з 01.07.2015 року по 22.10.2021 року у загальному розмірі 2723873,91 грн., а бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури, яка полягає у незастосуванні до відносин оплати праці (заробітної плати) у зв'язку із проходженням публічною службою у цей період на посадах прокурора ст.81 Закону України «Про прокуратуру» вважає протиправною. Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції керувався ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, яка діяла у періоді з 01.07.2015 року по 01.01.2017 року) та якою було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Законом України № 1774-VIII від 06.12.2016 року, який набрав чинності 01.01.2017 року, ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» викладено в редакції: «Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року». Частина третя ст.81 в редакції Закону № 113-IX від 19.09.2019 року, який набрав чинності з 25.09.2019 року, передбачає, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Відповідно до частин 7, 9 ст.81Закону України «Про прокуратуру» прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Суд зазначав, що абзацом 3 п.9 Прикінцевих положень Закону України №80-VIII від 28 грудня 2014 року «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (набрав чинності з 01 січня 2015 року) установлено, що норми і положення ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Крім того п.26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України №79-VIII від 28.12.2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», який набрав чинності з 01.01.2015 року) встановлював, що норми і положення ст.81, частин 16-18 ст.86, пунктів 13, 14 розділу XIII Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Суд врахував, що постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» було затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури та п.6 зазначеної постанови визначено, що видатки, пов'язані з реалізацією постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється у межах затвердженого фонду оплати праці. Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнано неконституційним з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України. Суд зазначав, що
згідно з ч.3 ст.152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Суд вважав, що орган прокуратури не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу ОСОБА_1 та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», а тому з 01.07.2015 року по 26.03.2020 року заробітну плату ОСОБА_1 нараховано у розмірі, не нижчому від визначеної законом, оскільки до визнання Конституційним Судом України неконституційними окремого положення п.26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, в органу прокуратури не виникло підстав обраховувати посадовий оклад ОСОБА_1 , з урахуванням приписів ст.81 Закону України «Про прокуратуру». Щодо нарахування ОСОБА_1 посадового окладу з 26.03.2020 року по 22.10.2021 року, суд зазначив, що Законом України від 19.09.2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25.09.2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури та ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» викладено у редакції: «Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Абзацом 3 п.3 Прикінцевих та перехідних положень Закону №113-ІХ передбачено, що за прокурорами та керівниками регіональних і місцевих прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до обласної чи окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників регіональних прокуратур та місцевих прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури (постанова Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (зі змінами). Суд врахував, що рішення про успішне проходження атестації ОСОБА_1 відповідною кадровою комісією не приймалось, до обласної чи окружної прокуратури позивач не була переведена. Суд зазначив, що обраний ОСОБА_1 спосіб захисту порушеного права шляхом стягнення коштів на відшкодування майнової шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.
Матеріалами справи встановлено, що ОСОБА_1 з 07.12.2012 року по 22.10.2021 року працювала в органах прокуратури, у тому числі, з 01.09.2014 року по 14.12.2015 року - на посаді старшого прокурора прокуратури Кіровського району м. Дніпропетровська; з 15.12.2015 року по 20.11.2017 року - на посаді прокурора відділу роботи з кадрами прокуратури Дніпропетровської області; з 21.11.2017 року по 22.10.2021 року - на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3.
Встановлено, що наказом Дніпропетровської обласної прокуратури №3316к від 19.10.2021 року ОСОБА_1 звільнено з посади та органів прокуратури на підставі пп.2 п.19 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів реформування органів прокуратури».
Відповідно до пп.2 п.19 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів реформування органів прокуратури» прокурори та слідчі органів прокуратури, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
Встановлено, що ОСОБА_1 за період з 01.07.2015 року по 22.10.2021 року отримувала заробітну плату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Відповідно до частин 3, 9 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції з 01.07.2015 року по 01.01.2017 року) посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Відповідно до абзацу 3 п.9 Прикінцевих положень Закону України №80-VIII від 28.12.2014 року «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (набрав чинності з 01.01.2015 року) ст.81 Закону України «Про прокуратуру» застосовувалася у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Відповідно до п.26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України (в редакції Закону України №79-VIII від 28.12.2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», який набрав чинності з 01.01.2015 року) ст.81 Закону України «Про прокуратуру» застосовувалася у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» було затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури та п.6 цієї постанови визначено, що видатки здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється у межах затвердженого фонду оплати праці.
Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року №6-р/2020 п.26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного Кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнано неконституційним з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України.
Встановлено, що Законом України від 19.09.2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25.09.2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури та ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» було викладено у редакції: «Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року».
Отже, одержання вище вказаного у ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» посадового окладу було пов'язано з умовою успішного проходження атестації прокурором, оскільки п.7 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-ІХ встановлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у регіональних прокуратурах чи місцевих прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в обласних прокуратурах чи окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що Закон України від 19.09.2019 року №113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» є чинним з 25.09.2019 року та неконституційним не визнавався, а тому застосовується до спірних правовідносин.
Відповідно до ч.3 ст.152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відповідно ст.23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що Дніпропетровська обласна прокуратура є державним органом та фінансується з державного бюджету та відповідно до ст.19 Конституції України і бюджетного законодавства має діяти в межах своїх повноважень та фінансових зобов'язань.
Відповідно до ст.22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Аналізуючи спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає, що ОСОБА_1 щодо стягнення відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, вибрано невірний спосіб захисту, оскільки орган прокуратури не може відповідати у даних правовідносинах замість держави.
Враховуючи обставини справи та законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги вважає необґрунтованими.
Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції слід залишити без змін, як таке, що прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.04.2022 року у адміністративній справі №160/3945/22 - залишити без змін.
Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду відповідно до статей 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя: О.М. Лукманова
Судді: Л.А. Божко
Ю.В. Дурасова