05 вересня 2022 року
м. Київ
справа №120/5298/22
адміністративне провадження № Пз/990/3/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Калашнікової О. В., Білак М.В., Жука А.В.,
розглянувши подання судді Вінницького окружного адміністративного суду Дончика В.В. про розгляд Верховним Судом як зразкової справи № 120/5298/22 за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Служби судової охорони у Вінницькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
У провадженні Вінницького окружного адміністративного суду є справа за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Служби судової охорони у Вінницькій області (далі - ТУ ССО у Вінницькій області) з вимогами:
- визнати протиправними дії Територіального управління Служби судової охорони у Вінницькій області відносно затягування у нарахуванні додаткової винагороди у розмірі 30000 грн.
- зобов'язати Територіальне управління Служби судової охорони у Вінницькій області здійснити перерахунок та виплату додаткової винагороди у розмірі 30000 грн. на підставі Постанови КМУ №168 від 24.02.2022 у період з 24.02.2022 і до закінчення дії воєнного стану.
17 серпня 2022 року до Верховного Суду надійшло подання судді Вінницького окружного адміністративного суду Дончика В.В. від 12 серпня 2022 року про розгляд адміністративної справи за позовом ОСОБА_1 як зразкової (у порядку статті 290 КАС України).
До подання долучено позовну заяву з додатками, відзиву на позовну заяву, ухвалу про залишення без руху, заяву про усунення недоліків, ухвалу про відкриття провадження у цій справі, відзив на адміністративний позов, а також копії ухвал Вінницького окружного адміністративного суду як про відкриття провадження, так і про залишення позовних заяв без руху, виготовлені з автоматизованої системи документообігу суду, - як свідчення того, що у провадженні судів першої інстанції є (типові) справи, на кшталт цієї, загальна кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення.
Мотивуючи доцільність розгляду цієї справи Верховним Судом як зразкової суддя, серед іншого, зазначив про підстави позову і доводи його автора стосовно неправомірного, з погляду останнього, невиконання приписів постанови КМУ № 168 від 28.02.2022.
Як можна зрозуміти зі змісту подання і доданих до нього документів (позову, відзиву), правовідносини у цій справі виникли внаслідок прийняття Кабінетом Міністрів України постанови № 168 від 28.02.2022 «Питання деяких виплат військовослужбовцям особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168), якою встановлено, що на період дії воєнного стану, зокрема, співробітникам Служби судової охорони виплачується додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Позивач у справі № 120/5298/22 вважає, що, оскільки вона є співробітником Служби судової охорони, відповідач, в порушення приписів Постанови № 168 не нарахував та не виплатив їй додаткову винагороду у розмірі 30000 грн у період з 24.02.2022, у зв'язку з чим звернулася до суду.
В свою чергу, Територіальне управління Служби судової охорони, заперечуючи щодо задоволення адміністративного позову, зазначило, що у затвердженому ДСА України кошторисі Служби судової охорони на 2022 рік та відповідних кошторисах Територіальних управлінь Служби судової охорони видатки на виплату додаткової винагороди, визначеної Постановою № 168 не передбачалися та не затверджувались, а тому існуючий за фондом оплати праці фінансовий ресурс Служби не дозволяє здійснити таку виплату .
У поданні зазначено, що в провадженні Вінницького окружного адміністративного суду є ще тридцять сім справ з аналогічними вимогами і суб'єктним складом, на підтвердження чого долучено ухвали про відкриття провадження та копії позовних заяв (поміж іншим, до чотирьох з них не долучено копії ухвал про відкриття провадження у справі). Водночас, серед копій матеріалів, долучених до подання про розгляд справи, як зразкової наявні шість ухвал про залишення позовної заяви без руху (справи №№ 120/6021/22, 120/5637/22, 120/5604/22, 120/5974/22, 120/5603/22, 120/5534/22). Окрім того, за текстом подання, у період з 08.08.2022 по 11.08.2022 до Вінницького окружного адміністративного суду надійшло 22 позовні заяви від співробітників Служби судової охорони, обставини спору та позовні вимоги у яких є тотожними вимогам позивача у цій справі, однак, станом на 12.08.2022 провадження у яких ще не відкрито (до подання долучені копії позовних заяв.)
За текстом подання, у всіх вищевказаних адміністративних справах:
1) позивачем є співробітник територіального управління Служби судової охорони;
2) відповідачем є один і той самий суб'єкт владних повноважень (територіальний підрозділ Служби судової охорони);
3) спір виник з аналогічних підстав у відносинах, що регулюються одними нормами права (не здійснено нарахування та виплату додаткової винагороди у розмірі 30000 грн., що встановлена співробітникам Служби судової охорони на період дії воєнного стану Постановою КМУ №168).
4) позивачами заявлено аналогічні позовні вимоги (по-різному висловлені, але однакові по суті) про визнання протиправними дій територіального управління Служби судової охорони щодо невиплати додаткової винагороди у розмірі 30000 грн. та зобов'язання нарахувати та виплатити таку допомогу з 24.02.2022.
У зв'язку з вибуттям судді - доповідача Данилевич Н.А. у відпустку з 24 серпня 2022 року по 02 вересня 2022 року, питання про відкриття провадження у зразковій справі не могло бути вирішено у визначений статтею 290 КАС України строк.
Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі № 120/5298/22 як зразкової, колегія суддів керується таким.
Згідно з пунктом 21 частини першої статті 4 КАС України типові адміністративні справи - адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявлено аналогічні вимоги.
Відповідно до частини першої статті 290 КАС України, якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одну чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як судом першої інстанції.
Частина друга статті 290 КАС України передбачає, що у поданні про розгляд справи Верховним Судом як зразкової зазначаються підстави, з яких суд, що надає подання, вважає, що справа має бути розглянута Верховним Судом як зразкова, в тому числі посилання на типові справи. До подання додаються матеріали справи.
Відповідно до пункту 22 частини першої статті 4 КАС України зразкова адміністративна справа - це типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом як судом першої інстанції для постановлення зразкового рішення.
Інститут зразкових рішень запроваджений з метою підвищення ефективності правосуддя шляхом розвантаження судів та спрощення процедури розгляду справ. Розгляд типової справи як зразкової має відбуватись у правовідносинах, які виникли насамперед внаслідок нового чи зміненого правового регулювання у певній сфері суспільних відносин, що в свою чергу зумовлює необхідність скерування практики застосування таких змін з метою їх правильного сприйняття і реалізації.
Ознаками типових справ для цілей вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі є наявність сукупності таких умов: один і той же суб'єкт владних повноважень, спір виник з аналогічних підстав, відносини регулюються одними нормами права, позивачі заявили аналогічні вимоги.
Справа не має ознак типової за умов: спору щодо правильності застосування норми матеріального права немає; у випадку постановлення судом рішення по суті позовних вимог буде вирішено спір між позивачем і відповідачем у конкретній справі.
У справах, визначених Вінницьким окружним адміністративним судом як типові, позивачі, не отримавши додаткову винагороду, визначену постановою № 168, виражали незгоду з діями відповідача щодо її невиплати.
Проте предмет та підстави позову, склад учасників у вказаних справах не є тотожними й мають істотні відмінності, що не дозволяє стверджувати про їхню типовість.
Зокрема, у справах №№ 120/6147/22, 120/6151/22, 120/6167/22, 120/6170/22, 120/6168/22, 120/6164/22, 120/6169/22, 120/6146/22, 120/6145/22, 120/6149/22 позивачі просили визнати протиправними дії ТУ ССО у Вінницькій області щодо відмови у нарахуванні та виплаті щомісячної додаткової винагороди та зобов'язати ТУ ССО у Вінницькій області здійснити видачу відповідного наказу та нарахувати та виплатити дану допомогу з 24.02.2022 по 01.08.2022.
У справах №№ 120/4896/22, 120/5971/22, 120/5973/22, 120/5253/22 , 120/5319/22, 120/5970/22, 120/5972/22 120/5975/22, 120/5976/22, 120/5602/22, 120/5969/22, 120/5299/22 позивачі прохали зобов'язати ТУ ССО у Вінницькій області нарахувати та виплатити дану допомогу не з 24.02.2022 по 01.08.2022, а з 24.02.2022 і до закінчення воєнного стану.
У справах №№ 120/5473/22 позовні вимоги позивачів полягали у визнанні незаконною бездіяльності ТУ ССО у Вінницькій області щодо невиплати додаткової винагороди; стягнення з ТУ ССО у Вінницькій області даної винагороди щомісячно, починаючи з 24.02.2022 до дати набрання рішенням законної сили та компенсацію за несвоєчасну виплату винагороди (враховуючи індекс інфляції), починаючи з 24.02.2022, а також зобов'язання ТУ ССО у Вінницькій області здійснювати нарахування та виплату позивачам додаткової винагороди щомісячно, починаючи з дати набрання рішенням законної сили і до закінчення дії воєнного стану.
Водночас, у справах №№ 120/6036/22, 120/6042/22, 120/6043/22, 120/6041/22, 120/6040/22, 120/6037/22, 120/6044/22 окрім вищезазначених вимог (визнання протиправними дії ТУ ССО у Вінницькій області щодо відмови у нарахуванні та виплаті щомісячної додаткової винагороди та зобов'язання ТУ ССО у Вінницькій області нарахувати та виплатити дану допомогу з 24.02.2022 по час дії постанови № 168), позивачі заявляли і третю вимогу, адресовану другому відповідачу - ДСА України - зобов'язати ДСА України забезпечити фінансування виплати позивачам додаткової винагороди, починаючи з 24.02.2022 по час дії постанови № 168.
Окрім того, у справах №№ 120/5739/22, 120/6023/22 позивачі просили не тільки зобов'язати ДСА України, а і Міністерство фінансів України (як третього відповідача у справах) забезпечити фінансування виплати позивачам додаткової винагороди.
Отже, у цій справі № 120/5298/22 та в справах, на які суд першої інстанції посилається як на типові, предмет позовів, які наводять позивачі, склад учасників справи не є в повній мірі аналогічними.
Визначальною ознакою типової справи є наявність певної кількості індивідуальних спорів осіб із суб'єктом владних повноважень щодо застосування певних норм матеріального права.
Тобто, в кожному випадку суду необхідно дослідити та встановити конкретні індивідуальні обставини, що складають підставу позову.
Подібність (єдність) предмету позову та ідентичність учасників спору, за умови наявності інших істотних обставин, які підлягають встановленню в ході судового розгляду справи, не свідчать про типовість таких справ та, відповідно, можливість їх однакового вирішення.
Верховний Суд також вважає за необхідне звернути увагу на таке.
Аналізуючи вищенаведені положення Кодексу адміністративного судочинства України у вимірі доцільності ухвалення зразкового рішення Верховний Суд неодноразово зазначав, що інститут зразкової справи запроваджений з метою вирішення Верховним Судом питань застосування норм матеріального права у значній кількості адміністративних справ, які характеризуються аналогічними позовними вимогами та підставами виникнення спору, однаковими нормами, які регулюють спірні правовідносини, а також відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень.
У цьому зв'язку Верховний Суд наголошував також, що лише наявність усіх вищезазначених ознак типових справ і значна їх кількість є підставою для висновку про доцільність ухвалення рішення у зразковій справі задля забезпечення передбачуваності та єдності правозастосовної практики у певній категорії спірних правовідносин та швидкого розгляду великої кількості однотипних справ.
Отож, кількісний показних типових справ безумовно має значення при вирішенні питання про доцільність ухвалення зразкового рішення. Це, зрештою, висновується безпосередньо зі змісту частини першої статті 290 КАС України.
Проте, маємо зауважити також, що «доцільність» ухвалення зразкового рішення у певній категорії типових спорів повинна виводитися передусім через призму завдання Верховного Суду як найвищого суду у системі судоустрою забезпечувати сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»). У такому контексті це означає, що «доцільність» є дещо ширшою категорією, аніж (сама лише) «кількість» однотипних спорів, які потребують однакового вирішення, тож не може визначатися виключно кількісним показником справ, які у розумінні пункту 21 частини першої статті 4 КАС України мають ознаки типових. У цьому сенсі механізм ухвалення зразкового рішення не можна застосовувати/розглядати лише як спосіб зменшити навантаження на суди першої інстанції.
Якщо виходити з того, що інститут зразкової справи є одним зі способів забезпечення Верховним Судом єдності судової практики, то тоді основним орієнтиром для застосування цього механізму, на думку колегії суддів, має бути необхідність усунення (вирішення) проблеми неоднакового чи суперечливого розуміння, трактування, застосування [адміністративними] судами першої інстанції норм права у справах, спори у яких виникли за аналогічних обставин та однакового правового регулювання спірних відносин (тобто у типових справах).
Іншими словами, має існувати чітко окреслена проблема у правозастосуванні (зумовлена, приміром, невизначеністю чи суперечливістю законодавчого регулювання певних правовідносин), яка ускладнює вирішення спору судом першої інстанції. Значна кількість таких справ, які відповідають критеріям типових, у поєднанні з необхідністю узгодження підходів до їх вирішення і визначатиме доцільність ухвалення зразкового рішення. У цьому контексті зразкове рішення слугуватиме для судів першої та апеляційної інстанцій своєрідним «взірцем» правильного застосування закону і вирішення типових справ.
Підсумовуючи зазначимо, що певна кількість подібних справ, які є у провадженні адміністративних судів, безвідносно до проблематики правозастосування, не є достатньою підставою для відкриття провадження у зразковій справі.
Повертаючись до подання, то з уваги на написані вище міркування колегія суддів дійшла таких висновків:
- у справі № 120/5298/22 та в справах, на які суд першої інстанції посилається як на типові, предмет позовів, які наводять позивачі, склад учасників справи не є в повній мірі аналогічними;
- доцільність ухвалення зразкового рішення в цій справі мотивовано головним чином необхідністю вирішити справу через призму правового регулювання спірних правовідносин. Тобто, суд пояснив у чому полягає спір і яке бачення позивача та відповідача щодо застосування постанови № 168. Однак, у поданні не розкрито у чому суд бачить проблему у застосуванні зазначеної постанови у вимірі спірних правовідносин (зумовленої, приміром, нечіткістю чи суперечливістю законодавства, наявністю неоднакових підходів до його тлумачення і застосування, неузгодженістю судової практики вирішення цих спорів) і самостійної відповіді на поставлені ним питання, з приводу яких пропонує висловитися Верховному Суду. На думку колегії суддів, недостатньо передати для вирішення Верховному Суду справу (як зразкову) тільки тому, що такі справи непоодинокі; передусім має існувати правова проблема, яка потребує однакового вирішення для значної кількості (типових) справ, а не лише справа/справи, у яких треба постановити рішення.
За правилами частини шостої статті 290 КАС України Верховний Суд відмовляє у відкритті провадження у зразковій справі, якщо подання не відповідає вимогам частини першої та (або) другої цієї статті, зокрема через значні розбіжності у їх фактичних обставинах, які унеможливлюють прийняття для них зразкового рішення.
Зважаючи на наведене, у відкритті провадження у зразковій справі потрібно відмовити.
Керуючись статтями 248, 290 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Відмовити у відкритті провадження за поданням судді Вінницького окружного адміністративного суду Дончика В.В. про розгляд Верховним Судом як зразкової справи № 120/5298/22.
Подання і додані до нього документи повернути Вінницькому окружному адміністративному суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич
Судді Ж.М. Мельник -Томенко
О. В. Калашнікова
М.В. Білак
А.В. Жук