П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
30 серпня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/11027/21
Головуючий в 1 інстанції: Танцюра К.О.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді -Кравченка К.В.,
судді -Джабурія О.В.,
судді -Вербицької Н.В.,
при секретарі - Абович Ю.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року по справі за позовом керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Южненської міської ради до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, третя особа на стороні відповідача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування наказу, -
В червні 2021 року керівник Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Южненської міської ради (надалі - прокурор) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - відповідач, ГУ Держгеокадастру), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру №15-14434/13-20-СГ від 02.10.2020 року про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів), орієнтовний розмір земельної ділянки 0,12 га із цільовим призначенням - для ведення садівництва.
В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор зазначив, що на момент видання спірного наказу № 15-14434/13-20-СГ від 02.10.2020 року про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, відповідач вже не мав повноважень на надання такого дозволу, оскільки з 12.06.2020 року землі Сичавської сільської ради входили до складу Южненської територіальної громади і повноваження щодо розпорядження ними мала Южненська міська рада. Станом на дату звернення 26.08.2020 року ОСОБА_1 із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, органом, уповноваженим на здійснення функції щодо розпорядження земельними ділянками, розташованими на території Сичавської сільської ради, була Южненська міська рада згідно ст.12 Земельного кодексу України. Рішенням Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, відповідно до якого земельна ділянка, зазначена ОСОБА_1 як бажане місце розташування, увійшла в межі села Сичавка. Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 року №20-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Одеської області» затверджено територію Южненської територіальної громади у складі: Южненської, Новобілярської, Сичавської територіальних громад. З цих підстав прокурор вважає, що відповідач повинен був відмовити у видачі ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою через невідповідність цільового призначення земельної ділянки (місця розташування об'єкту) генеральному плану населеного пункту та іншої містобудівної документації та відповідно оскаржений наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області виданий всупереч вимогам діючого земельного законодавства, зокрема ст.122 та ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Одеська обласна прокуратура звернулась із апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти по справі нову постанову про задоволення позову.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів прийшла до наступного.
З матеріалів справи вбачаються наступні обставини даного спору.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12.06.2020 року №20-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Одеської області» затверджено територію Южненської територіальної громади у складі Южненської, Новобілярської, Сичавської територіальних громад.
Рішенням Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, встановлено межі села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області загальною площею 1888,1858га. (а.с.18-19 т.1).
26.08.2020 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення садівництва орієнтованою площею 0,12 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів) (а.с.16 т.1).
Наказом Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №15-14434/13-20-СГ від 02.10.2020 року надано дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів), орієнтовний розмір земельної ділянки 0,12 га із цільовим призначенням - для ведення садівництва (а.с.15).
Згідно викопіювання, доданого ОСОБА_1 до свого клопотання від 28.08.2020 року, визначена останнім земельна ділянка увійшла в межі села Сичавка, які визначені у викопіюванні з індексно-кадастрової карти (плану) із затвердженого проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка (т.1 а.с.17, 26). Дана обставина не заперечується сторонами.
05.04.2021 року депутат Южненської міської ради ОСОБА_2 звернувся до керівника Доброславської окружної прокуратури із депутатським зверненням, у якому просив перевірити обставини щодо розпорядження землями комунальної власності наказами Головного управління Держгеокадастру в Одеській області від 25.06.2020 року та 02.10.2020 року №№15-13939/13-20-СГ, 15-14441/13-20-СГ, 15-14432/13-20-СГ, 15-14431/13-20-СГ, 15-144434/13-20-СГ, з грубим порушенням компетенції.
Листом Южненської міської ради Одеського району Одеської області від 16.06.2021 року №184/08-02-04, на лист керівника Доброславської окружної прокуратури від 21.05.2021 року, повідомлено, що Южненська міська рада не зверталась до суду з позовом про скасування наказів Головного управління Держгеокадастру в Одеській області та про їх прийняття міська рада дізналась лише з листа прокуратури від 21.05.2021 року.
08.06.2021 року Доброславська окружна прокуратура направила голові Южненської міської територіальної громади Одеського району Одеської області повідомлення в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру», яким повідомлено Южненську міську раду про намір прокуратури звернутись до суду із позовом про скасування наказу №15-14434/13-20-СГ від 02.10.2020 року.
Колегія судів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що звернення Доброславської окружної прокуратури з цим позовом здійснено з дотриманням визначених законодавством умов та процедури представництва прокурором в суді законних інтересів держави.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки на момент звернення ОСОБА_1 до відповідача із клопотанням від 28.08.2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняття спірного наказу відомості про межі села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області не були внесені до Державного земельного кадастру, то твердження прокуратури про віднесення станом на 02.10.2020 року земельних ділянок Сичавської сільської ради до комунальної власності є помилковим, а відповідно є помилковими і доводи прокуратури про неправомірність спірного наказу.
Апелянт не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, вказуючи на те, що на момент звернення ОСОБА_1 до відповідача із клопотанням від 28.08.2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняття спірного наказу вже існувало рішенням Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII, яким було затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, в межах яких відповідач спірним наказом надав ОСОБА_1 дозвіл а розроблення проекту землеустрою, і дане рішення було чинним та підлягало виконанню, що, в свою чергу, свідчить про те, що зазначена ОСОБА_1 у клопотанні до відповідача земельна ділянка вже відносилась до земель комунальної власності, а тому уповноваженим органом на її розпорядження вже був не відповідач, а Южненська міська рада.
Колегія частково погоджується з доводами апелянта, та зазначає наступне.
Відповідно до ч.4 ст.122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Виходячи з цього, відповідач міг приймати спірний наказ лише в тому випадку, якщо на час його прийняття визначена у спірному наказі земельна належала до земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.
Вирішуючи питання про те, чи належала вищезазначена земельна ділянка до земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на час прийняття спірного наказу, колегія суддів виходить з наступного.
Згідно ч.1 ст.117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Статтею 173 ЗК України встановлено наступне:
- межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій (ч.1);
- межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць (ч.2);
- включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті (ч.3);
- землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки (ч.5).
Згідно ч.2 ст.174 ЗК України рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад.
Рішення Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, а також встановлені межі села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області загальною площею 1888,1858га., було прийнято на підставі відповідного клопотання Сичавської сільської ради від 19.08.2020 року (т.1 а.с.32).
Відповідно до ч.5 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Частина 1 ст.73 цього ж закону встановлює, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
При цьому, згідно ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Отже, Рішення Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII, яким затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка та встановлені межі цього села, було чинним на час прийняття відповідачем спірного наказу, а відтак і було обов'язковими для відповідача в силу вимог частини 1 статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Окремо слід навести наступні положення Законів України «Про землеустрій» та «Про Державний земельний кадастр»:
- рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни) (ч.10 ст.46 Законів України «Про землеустрій»);
- відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру (ч.10 ст.46 Законів України «Про землеустрій»);
- відомості про межі державного кордону України, межі адміністративно-територіальних одиниць, нормативну грошову оцінку земель, розташованих у межах територій адміністративно-територіальних одиниць, економічну оцінку земель, обмеження у використанні земель, встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, вносяться до Державного земельного кадастру на підставі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про встановлення і зміну меж адміністративно-територіальної одиниці, про затвердження документації із землеустрою, документації з оцінки земель, яка є підставою для внесення таких відомостей. Рішення подається Державному кадастровому реєстратору, який здійснює внесення таких відомостей до Державного земельного кадастру, за бажанням заявника в паперовій чи електронній формі разом з електронним документом, що містить відомості про результати робіт із землеустрою та оцінки земель (ч.1 ст.32 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);
- внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надання мотивованої відмови у такому внесенні здійснюється у строк, що не перевищує чотирнадцяти робочих днів з дня отримання відповідної документації, якщо цим Законом не встановлено інший строк для здійснення цих дій (ч.2 ст.32 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);
З аналізу наведених законодавчих положень слідує, що в процедурі встановлення (зміни) меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, основним актом є відповідне рішення районної ради.
Таке рішення районної ради одночасно затверджує проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села, при виготовленні якого визначаються межі території населеного пункту в натуру (на місцевість) із закріпленням меж території межовими знаками, а також встановлює конкретні межі та площу села.
Внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру на підставі такого рішення районної ради є дією, яка вчиняється Державним кадастровим реєстратором у строк, що не перевищує чотирнадцяти робочих днів з дня отримання відповідної документації.
Отже, землі вважаються такими, що входять у межі села, селища з моменту прийняття районною радою відповідного рішення про це.
При цьому колегія суддів погоджується з доводами відповідача та суду першої інстанції про те, що лише з моменту внесення відповідних відомостей до державного земельного кадастру орган місцевого самоврядування набуває права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включені до їх територій.
В той же час, після прийняття районною радою рішення про встановлення меж та площі села і до моменту внесення відповідних відомостей до земельного кадастру, ті землі державної власності, які увійшли до меж села, вже не можуть вважатися землями державної власності, і відповідно, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи вже не можуть вирішувати питання про передачу таких земель в рамках повноважень, передбачених ч.4 ст.122 ЗК України.
Це повністю узгоджується з наведеними вище положеннями ч.5 ст.173 ЗК України, відповідно до якої землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади.
Крім того, це також узгоджується і з положеннями пункту 6 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» в редакції, яка діяла на час прийняття спірного наказу, яким було передбачено наступне:
« 6. У разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються:
у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами;
за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.»
В даному випадку як раз і має місце ситуація, при якій визначена третьою особою земельна ділянка вже була включена рішенням Лиманської районної ради у межі села Сичавка, але відповідні відомості про це ще не були внесені до Державного земельного кадастру.
Також колегія суддів звертає увагу і на положення цього пункту в редакції, яка діє з 27.05.2021 року, відповідно до якої:
« 6. У разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, та її затвердження здійснюються відповідною сільською, селищною, міською радою.»
Таким чином, вирішуючи питання про те, чи належала вищезазначена земельна ділянка до земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на час прийняття спірного наказу, колегія суддів вважає, що з моменту прийняття рішення Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка та встановлення меж і площі цього села, вищевказана земельна ділянка вже не могла вважтися земельною ділянкою державної власності, а відтак відповідач вже не мав правових підстав приймати відносно цієї ділянки рішення про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки для ведення садівництва.
При цьому, викладені у відзиві на позов доводи відповідача про те, що рішення Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII є неправомірним, так як затверджений цим рішенням проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка не пройшов державну експертизу, колегія суддів відхиляє оскільки, як вже зазначено вище, акти ради в силу вимог ч.1 статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, а згідно частин 5 та 10 статті 59 цього ж закону ці акти набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення та визнаються незаконними в судовому порядку.
Отже, доки рішення Лиманської районної ради Одеської області від 20.08.2020 року №735-VII не визнано незаконним у встановленому законом порядку, воно є обов'язковим для виконання, у тому числі і для відповідача, як органу виконавчої влади, а тому відповідач не має правових підстав посилатися на неправомірність цього рішення.
Підсумовуючи все вищенаведене, колегія суддів прийшла до висновку, що рішення суду першої інстанції ухвалено з порушенням норм матеріального права, а тому підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про задоволення позову.
Керуючись ст.315, ст.317, ст.321, ст.322, ст.325, ст.328 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Одеської обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року - скасувати.
Прийняти по справі нову постанову, якою позовні вимоги керівника Доброславської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Южненської міської ради - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру в Одеській області №15-14434/13-20-СГ від 02 жовтня 2020 року про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів), орієнтовний розмір земельної ділянки 0,12 га із цільовим призначенням - для ведення садівництва.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення з підстав, передбачених ст.328 КАС України.
Повне судове рішення складено та підписано 01 вересня 2022 року
Головуючий суддя Кравченко К.В.
Судді Джабурія О.В. Вербицька Н. В.