Справа № 640/14508/21 Суддя (судді) першої інстанції: Скочок Т.О.
25 серпня 2022 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді Кучми А.Ю.,
суддів Аліменка В.О., Лічевецького І.О.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Київської міської прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2022 року (м. Київ, дата складання повного тексту не зазначається) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської прокуратури про визнання протиправною бездіяльності,-
ОСОБА_1 звернулася з позовом до суду, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Київської міської прокуратури щодо ненарахування позивачу з 26.03.2020 заробітної плати відповідно до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»;
- зобов'язати Київську міську прокуратуру нарахувати позивачу заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток) за період з 26.03.2020 до моменту прийняття судового рішення, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій й виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що незважаючи на висновки рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18), виплата позивачу заробітної плати, у супереч положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», здійснено не у повному обсязі.
Відповідачем подано відзив на позовну заяву, в якому зазначає, що прокуратура міста Києва (Київська міська прокуратура) фінансувалась та фінансується головним розпорядником коштів відповідно до чинного законодавства у межах затверджених Генеральною прокуратурою України кошторисів та у межах, передбачених Державним бюджетом України, у зв'язку з чим, Київська міська прокуратура не може відповідати за ненарахування та невиплату позивачеві частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», оскільки не є головним розпорядником бюджетних коштів щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури. Крім того, оскільки позивач неуспішно пройшла атестацію, обов'язковість якої передбачена положеннями Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ, проте, не може бути звільненою, у силу положень Кодексу законів про працю України, останній з 11.09.2020 по дату розгляду справи судом оплата праці здійснюється відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» від 31.05.2012 №505.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2022 року адміністративний позов задоволено.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного з'ясування усіх фактичних обставин у справі. Апелянт зазначає, що позивач фактично не пройшла атестацію, тому заробітна плата нараховувалась та виплачувалась, виходячи з розміру посадового окладу згідно постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31.05.2012. При цьому за змістом абзацу пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІX оплата праці прокурорів на період до дня звільнення або переведення до створених прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників прокуратури. Крім того, відповідач не наділений повноваженням самостійно здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати за відсутності відповідних бюджетних асигнувань та відповідних кошторисів.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню.
Згідно з ст. 317 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує його та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, що представник позивача звернувся до Київської міської прокуратури з адвокатським запитом від 25.03.2021, в якому просив повідомити про розмір посадового окладу, який був встановлений та виплачений для ОСОБА_1 за час перебування її на посадах в органах прокуратури за період з 26.03.2020 по момент отримання даного запиту за кожний місяць окремо, а також про розмір посадового окладу, який повинен був бути встановлений та виплачений ОСОБА_1 за час перебування на посадах в органах прокуратури та роботи в органах прокуратури у період з 26.03.2020 по момент отримання даного запиту за кожний місяць окремо на підставі ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням висновків рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18).
Листом від 01.04.2021 №21-42вих-21 Київська міська прокуратура повідомила представника позивача про те, що оплата праці прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур і окружних прокуратур регулюється нормами ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18). При цьому, згідно з положеннями абз. 3 п. 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону України від 19.09.2019 №113-ІХ, з 11.09.2020, у силу рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18), оплата праці прокурорів обласних прокуратур регулюється нормами ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
Разом з тим, як зазначено у позовній заяві, починаючи з дати ухвалення рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018 (2840/18), позивач не отримує заробітну плату у встановленому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» розмірі.
Вважаючи бездіяльність відповідача протиправними, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що з 26.03.2020 заробітна плата позивача, як працівника прокуратури, підлягає обрахуванню, відповідно до положень ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.81 Закону №1697-VII заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
На підставі ч.3 ст.81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
Таким чином, починаючи з 15.07.2015 відбулися поетапні зміни в оплаті праці працівників прокуратури, збільшувались відповідно розміри посадових окладів працівників прокуратури.
Відповідно до положень ст.ст. 8, 13 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 №108/95-ВР (далі - Закон №108) умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частиною 9 ст.81 Закону №1697-VII визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що кореспондується із положеннями ст.ст. 89 і 90 вказаного Закону №1697-VII, відповідно, фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України; функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України; фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Згідно ч.1 та ч.2 ст.23 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VI будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до ч.1 ст.51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
Законом України від 28.12.2014 №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (набрав чинності з 01.01.2015) внесені зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI Прикінцеві та перехідні положення якого доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України Про прокуратуру частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII Перехідні положення Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Тобто, Бюджетним кодексом, як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури (далі - Постанова №505) надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати.
Видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці (пункти 6 Постанови №505).
Підпунктом 1 п.13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» (в редакції від 14.10.2014) доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом. Відповідні дії не були вчинені Кабінетом Міністрів України.
Колегія суддів звертає увагу на те, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом України «Про прокуратуру», що узгоджується із постановами Верховного Суду від 18.03.2020 у справі №640/3667/18 та від 07.05.2020 по справі №802/1179/16-а.
Вищенаведені правові норми, станом на час виникнення спірних правовідносин неконституційними не визнавались.
Разом з тим, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Зокрема, пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Разом з тим, Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Відповідно до пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Проте пунктом 7 розділу ІІ цього ж Закону передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
При цьому за змістом абзацу пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІX оплата праці прокурорів на період до дня звільнення або переведення до створених прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників прокуратури.
Наведені положення Закону №113-ІX неконституційними у встановленому законом порядку не визнавались.
Отже, доводи апелянта про те, що дія статті 81 Закону № 1697-VII у редакції, чинній з 26.03.2020, не поширюється на прокурорів регіональних та місцевих прокуратур, є правильними.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 2019 року № 1155 «Про умови оплати праці прокурорів» затверджено посадові оклади прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (далі - Постанова № 1155). Постановою № 1155 не вносилися зміни про збільшення посадових окладів до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Колегія суддів зазначає, що прокурори, зокрема прокуратури міста Києва, які не були переведені на посаду прокурора в Київську міську прокуратуру, отримували/отримують заробітну плату відповідно до Постанови № 505. Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Київську міську прокуратуру, отримують заробітну плату згідно з Постановою № 1155 та статті 81 Закону № 1697-VII.
Таким чином, на дату розгляду даної справи в системі органів прокуратури відбувалися зміни, супроводжувані, зокрема, (поетапною) атестацією працюючих прокурорів (усіх рівнів) і переведенням їх на посади відповідно до Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур.
При цьому, виплата заробітної плати згідно з Постановою № 1155 і статті 81 Закону № 1697-VII пов'язувалася якраз із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в «новоутворені»/«оновлені» прокуратури (відповідно до Закону № 113-ІХ).
Колегія суддів зазначає, що позивач на час розгляду даної справи фактично не пройшла атестацію та не звільнена в силу положень КЗпП, про що зазначено відповідачем та не заперечується позивачем.
Колегія суддів вказує, що розрахунок заробітку потрібно проводити на основі того посадового окладу (з урахуванням коефіцієнту підвищення, якщо таке було у розрахунковому періоді), який отримувала би позивач як прокурор (чи прирівняні до нього за посадою прокурори), будучи на займаній посаді, тобто середня заробітна плата позивача не може обчислюватися з урахуванням посадових окладів прокурорів Київської міської прокуратури, адже її туди з об'єктивних причин не переводили.
Окрім того, з набранням чинності постанови № 1155 не всім прокурорам України воднораз збільшили посадові оклади, а тільки тим, кого після атестації перевели на посади прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур (відповідно до Закону №113-ІХ). Цей процес був триваючим, тож вочевидь виникали ситуації, коли протягом одного періоду прокурори отримували заробітні плати відповідно до різних нормативно-правових актів (відповідно до Постанови № 505 і Постанови № 1155).
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30 червня 2021 року у справі №826/17798/14 (адміністративне провадження №К/9901/13106/21).
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку, що не встановлено обґрунтованих підстав для нарахуванню позивачу та виплати заробітної плати у вигляді посадового окладу, визначеного ч.3 ст. 81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», з урахуванням приписів рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020, за період 26.03.2020, тому позовні вимоги є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів приходить до висновку про скасування рішення суду першої інстанції та відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 251, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -
Апеляційну скаргу Київської міської прокуратури - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 травня 2022 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 - відмовити.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 25.08.2022.
Головуючий суддя: А.Ю. Кучма
В.О. Аліменко
І.О. Лічевецький