18 серпня 2022 рокуСправа № 460/890/22 пров. № А/857/8946/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача - Качмара В.Я.,
суддів - Большокової О.О., Затолочного В.С.,
при секретарі судового засідання - Юрченко М.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в м.Львові справу за позовом Комунального підприємства «Рівненський обласний спеціалізований будинок дитини з центром реабілітації дітей з органічними ураженнями центральної нервової системи з порушенням психіки та паліативної допомоги дітям» Рівненської обласної ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Волинській області про визнання протиправними та скасування результатів ревізії, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Комунального підприємства «Рівненський обласний спеціалізований будинок дитини з центром реабілітації дітей з органічними ураженнями центральної нервової системи з порушенням психіки та паліативної допомоги дітям» Рівненської обласної ради на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року (суддя Гресько О.Р., м.Рівне, повний текст складено 14 квітня 2022 року),
У січні 2022 року Комунальне підприємство «Рівненський обласний спеціалізований будинок дитини з центром реабілітації дітей з органічними ураженнями центральної нервової системи з порушенням психіки та паліативної допомоги дітям» Рівненської обласної ради (далі - КП) звернулося до суду із позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби (далі - Управління, Держаудислужба відповідно) в якому просило визнати протиправними та скасувати:
результати ревізії в частині встановлення обставин нецільового використання коштів медичної субвенції у розмірі 24 527760,92 грн позивачем, що оформлені актом ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту цивільного захисту та охорони здоров'я Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 від 26.08.2021 №04-22/08 (далі - Акт, Департамент відповідно);
вимогу від 20.09.2021 №1 (далі - Вимога) до розпорядника бюджетних коштів про повернення до відповідного бюджету використаних не за цільовим призначенням суми субвенції, що винесена за її результатами.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 рокуу задоволені позову відмовлено.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду та прийняти нове, яким позов задовольнити.
В доводах апеляційної скарги вказує, що встановлення за результатами проведеної ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту факту нецільового використання коштів КП, фактично призводить до правової можливості позбавлення позивача фінансування за рахунок коштів Державного бюджету основної функції, яку забезпечує будинок дитини. Зазначає про відсутність порушень бюджетного законодавства при використанні коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам за КПКВ 0712050 «Медико-соціальний захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» на фінансування його поточних видатків.
Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу заперечує вимоги такої, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що висновки, викладені у Акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків, а тому оцінка Акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого Акта. Також цей суд вказав, що відповідачем за результатами ревізії не виносилася вимога безпосередньо до позивача як одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням, а отже, оскаржувана Вимога не порушує права позивача та не призводить до обов'язку повернути кошти субвенції за рахунок КП.
Такі висновки суду першої інстанції відповідають встановленим обставинам справи, зроблені з додержанням норм матеріального і процесуального права, з таких міркувань.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що посадовими особами Управління проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту за період з 01.01.2018 по 30.06.2021, за результатами чого складено Акт.
Крім того, посадовими особами відповідача також проведено зустрічну звірку в КП з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Департаменту за період з 01.01.2018 по 30.06.2021, результати якої оформлено довідкою від 13.07.2021 №13-17-04-08/114 (далі - Довідка).
Проведеною ревізією Департаменту та зустрічною звіркою КП, зокрема встановлено спрямування упродовж квітня - грудня 2020 року та за січень - серпень 2021 року коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам за КПКВ 0712050 «Медико-соціальний захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» на утримання КП в загальній сумі 24527760,92 грн, що, суперечить змісту підпункту «є» пункту 3 частини першої статті 90 Бюджетного кодексу України (далі - БК), абзацу 2 пункту 3 «Порядку та умов надання у 2020 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров'я», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2020 № 250, та підпункту 1 пункту 3 «Порядку та умов надання у 2021 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення підтримки окремих закладів та заходів у системі охорони здоров'я», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.01.2021 № 47, не відповідають напрямкам використання бюджетних коштів, а отже є їх нецільовим використанням згідно із статті 119 БК.
За результатами розгляду матеріалів ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту, на підставі Акта Управлінням застосовано захід впливу за порушення бюджетного законодавства, а саме - Вимогу, відповідно до якої від керівника Департаменту вимагається протягом 10 робочих днів після надходження такої вимоги повернути бюджетні кошти, отримані у вигляді субвенції використані не за цільовим призначенням, за 2020 рік в сумі 14206000 грн та січень-серпень 2021 в сумі 10321760,92 грн.
У відповідності до вимог статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ; у редакції, чинній на момент виникнення спірних відносин).
Відповідно до частини першої, другої статті 1 вказаного Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Головним завданням органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (частина перша статті 2 Закону № 2939-ХІІ).
Положеннями частин другої, третьої статті 2 Закону № 2939-ХІІ визначено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Права органу державного фінансового контролю унормовано статтею 10 Закону №2939-ХІІ відповідно до якої органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.
Відповідно до частини сімнадцятої статті 11 Закону № 2939-ХІІ зустрічні звірки, які проводяться органами державного фінансового контролю, не є контрольними заходами і проводяться у разі виникнення потреби у їх проведенні на підставі направлення, виписаного керівником органу державного фінансового контролю.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання урегульовано «Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (далі - Порядок № 550).
За наведеним у Порядку № 550 визначенням, зустрічна звірка - метод документального та фактичного підтвердження у підприємств, установ та організацій виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю.
В ході організації та проведення ревізії, відповідно до пункту 6 Порядку № 550, органи державного фінансового контролю за письмовим зверненням можуть отримувати від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ організацій інформацію, що стосується діяльності та фінансового стану об'єкта контролю.
Водночас, пунктом 26 Порядку № 550 з метою підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку об'єкта контролю органами державного фінансового контролю можуть проводитися зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях.
Для проведення зустрічної звірки посадовій особі органу державного фінансового контролю видається направлення встановленого Держаудитслужбою зразка за підписом керівника, скріпленим печаткою відповідного органу державного фінансового контролю.
За результатами зустрічної звірки складається у чотирьох примірниках довідка, перший, другий та третій примірники якої долучаються до відповідних примірників акта ревізії. Четвертий примірник довідки складається для підприємства (установи чи організації), на якому проводилася зустрічна звірка. Підписання та вручення підприємству (установі чи організації) довідки зустрічної звірки здійснюється у тому ж порядку, який визначений для акта ревізії.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що зустрічна звірка проводиться для з'ясування реальності операцій та розрахунків і повноти їх відображення саме в обліку об'єкта контролю, за результатами звірки складається довідка, яка долучається до акта ревізії. При цьому, на відміну від ревізії, яка проводиться виключно у відношенні об'єкта контролю, зустрічна звірка проводиться на підприємствах, установах і організаціях, які не є об'єктами контролю під час ревізії, однак перебувають з ними у господарських відносинах.
Тобто, під час зустрічної звірки здійснюється виключно зіставлення даних з метою документального підтвердження господарських відносин, виду, обсягу і якості операцій та розрахунків, що здійснювалися між об'єктом контролю та суб'єктом господарювання, в якому проводилася зустрічна звірка, для з'ясування повноти їх відображення в обліку об'єкта контролю.
Результати зустрічної звірки фіксуються у довідці, примірники якої долучаються до акта ревізії об'єкта контролю, на підставі якого орган державного фінансового контролю має право відповідно до статті 10 Закону №2939-ХІІ пред'явити керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. При цьому вимоги органу державного фінансового контролю можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам і є обов'язковими до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства.
Натомість, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Відповідно, правомірність висновків органу державного фінансового контролю за результатами проведення ревізії та Вимоги може бути предметом судового контролю у справі про оскарження такої Вимоги або про стягнення збитків, завданих об'єкту контролю (Департаменту).
Як видно з матеріалів справи та не заперечується сторонами Вимога пред'явлена підконтрольній установі - Департаменту, а отже, саме для об'єкта контролю вказана Вимога є обов'язковою для виконання та породжує юридичні наслідки.
Висновки відповідача щодо витрачання коштів субвенції державного бюджету за КПКВ 0712050 «Медико-соціальний захист дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» на утримання КП в загальній сумі 24527760,92 грн на цілі, що не відповідають напрямкам використання бюджетних коштів не порушують права КП, оскільки оцінка їх обґрунтованості та підтвердженості може бути надана судом лише при розгляді позову підконтрольної установи (Департаменту) до КП про стягнення збитків.
Вказані висновки суду апеляційної інстанції щодо розглядуваної категорії справ узгоджуються із висновками Верховного Суду, що викладена у постанові від 23 червня 2022 року у справі №160/7717/19.
У рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (набуло статусу остаточного 10.15.2011) Європейський Суд з прав людини зазначив (цитата наводиться без посилань на інші справи): «… що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (…).
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Підсумовуючи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку. Доводи апелянта висновків суду не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Керуючись статтями 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,
Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Рівненський обласний спеціалізований будинок дитини з центром реабілітації дітей з органічними ураженнями центральної нервової системи з порушенням психіки та паліативної допомоги дітям» Рівненської обласної ради залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 14 квітня 2022 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 КАС.
Суддя-доповідач В. Я. Качмар
судді О. О. Большакова
В. С. Затолочний
Повне судове рішення складено 24 серпня 2022 року.