17 серпня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/5834/21 пров. № А/857/9445/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Шавеля Р.М.,
суддів Бруновської Н.В. та Улицького В.З.,
з участю секретаря судового засідання - Дутки І.Р.,
а також сторін (їх представників):
від позивача - не з'явився;
від відповідача - не з'явився;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу представника адвоката Онуфрія Дмитра Васильовича, діючого на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.05.2022р. про закриття провадження в адміністративній справі за позовом представника адвоката Онуфрія Дмитра Васильовича, діючого на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської обл. про визнання протиправним і скасування розпорядження про звільнення з роботи, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу (суддя суду І інстанції: Скраль Т.В.; час та місце постановлення ухвали суду І інстанції: 11 год. 33 хв. 19.05.2022р., м.Ужгород; дата складання повного тексту ухвали суду І інстанції: 23.05.2022р.),-
Оскаржуваною ухвалою від 19.05.2022р. закрито в порядку п.1 ч.1 ст.238 КАС України провадження у справі № 260/5834/21 за позовом представника адвоката Онуфрія Д.В., діючого на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської обл. про визнання протиправним і скасування розпорядження про звільнення з роботи, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (а.с.168-173).
Не погодившись із вказаною ухвалою, її оскаржив представник адвокат Онуфрій Д.В., діючий на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , який в апеляційній скарзі просить судову ухвалу скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення судом норм процесуального права, що в своїй сукупності призвело до помилкового закриття провадження у справі (а.с.176-179).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що суд відмовив позивачу у доступі до правосуддя, покликаючись на неповноту та неясність діючого законодавства.
Робота на посаді спеціаліста військового обліку в органі місцевого самоврядування відноситься до публічної служби, оскільки сфера діяльності цієї посади охоплює адміністративний вплив на громадян-призовників та військовозобов'язаних, стосується оборонної та мобілізаційної підготовки.
Також свої висновки суд обґрунтовував нерелевантною судовою практикою.
Інший учасник справи не подав до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, визначеного в ухвалі про відкриття апеляційного провадження, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.
У зв'язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог ч.4 ст.229 КАС України не здійснювалося. Також в порядку ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.
Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивач ОСОБА_1 не набула статусу посадової (службової) особи органу місцевого самоврядування, а відтак цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки він відноситься до компетенції цивільної юрисдикції.
Колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції підставними і такими, що відповідають фактичним обставинам справи, виходячи з наступного.
Як встановлено під час судового розгляду, згідно із записом у трудовій книжці (№ 6 від 04.01.2021р.) та розпорядженням сільського голови № 4 від 04.01.2021р. позивача ОСОБА_1 призначено на посаду спеціаліста військового обліку відділу інформаційної, кадрової та архівної роботи Новоселицького старостинського округу № 2 Нересницької сільської ради (а.с.7-8).
Згідно розпорядження сільського голови № 4 від 04.01.2021р. позивача ОСОБА_1 прийнято згідно п.5 ст.36 п.5 КЗпП України з 04.01.2021р. на посаду спеціаліста військового обліку відділу інформаційної, кадрової та архівної роботи Новоселицького старостинського округу № 2 Нересницької сільської ради (а.с.161).
Відповідно до п.1.1. Посадової інструкції спеціаліста військового обліку відділу інформаційної, кадрової та архівної роботи Новоселицького старостинського округу № 2 Нересницької сільської ради, що затверджена Нересницьким сільським головою 05.01.2021р., спеціаліст військового обліку належить до категорії службовців.
Згідно з п.1.2 цієї посадової інструкції спеціаліст військового обліку старостинського округу призначається на посаду та звільняється з посади сільським головою з дотриманням вимог Кодексу законів про працю /КЗпП/України.
20.09.2021р. розпорядженням Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської обл. № 165-к/тр позивача ОСОБА_1 звільнено з посади спеціаліста військового обліку відділу інформаційної, кадрової та архівної роботи апарату виконавчого комітету Нересницької сільської ради з 30.09.2021р. у зв'язку із скороченням чисельності або штату працівників на підставі п.1 ст.40 КЗпП України (а.с.5).
Предметом заявленого позову у цій справі є визнання протиправним та скасування розпорядження Нересницького сільського голови № 165-к/тр від 30.09.2021р. «Про звільнення спеціаліста військового обліку ОСОБА_1 ».
У частині 1 ст.2 КАС України визначено завданням адміністративного судочинства справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п.п.1, 2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Тобто публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб'єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.
Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Тобто суд повинен з'ясовувати, у зв'язку із чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Наведені правові висновки закріплені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019р. у справі №755/9215/15-ц.
Згідно з ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (пункт 2).
Суб'єктом владних повноважень, у розумінні п.7 ч.1 ст.4 КАС України, є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Публічною службою є діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування (п.17 ч.1 ст.4 КАС України).
З аналізу вказаних норм вбачається, що юрисдикція адміністративних судів поширюється не на будь-які трудові спори, а лише ті, які пов'язані з перебуванням особи на публічній службі, до якої, зокрема, віднесено службу в органах державної влади або органах місцевого самоврядування.
Колегія суддів звертає увагу також на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 12.02.2020р. у справі №693/1140/16-ц, згідно з яким спори з приводу прийняття громадянина на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби охоплюють весь спектр спорів, що виникають у відносинах публічної служби. Водночас до цієї категорії не належать трудові спори: а) керівників та інших працівників державних і комунальних підприємств, установ та організацій; б) працівників, які працюють за трудовим договором у державних органах і органах місцевого самоврядування; в) працівників бюджетних установ.
За змістом ст.1 Закону України № 889-VIII від 10.12.2015р. «Про державну службу» державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов'язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Відповідно до ст.1 Закону України № 2493-III від 07.06.2001р. «Про службу в органах місцевого самоврядування» служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Статтею 3 цього Закону обумовлено, що посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Відповідно до ст.7 вказаного посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України «Про запобігання корупції» та законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
У абзаці 5 ч.1 ст.10 зазначеного Закону вказано про те, що прийняття на посади керівника секретаріату (керуючого справами) районної, обласної ради, керуючого справами виконавчого апарату обласних і районних рад, керівників відділів, управлінь та інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Відповідно до вимог ст.11 цього Закону громадяни України, які вперше приймаються на службу в органи місцевого самоврядування (за винятком посад, зазначених в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), у день прийняття відповідного рішення складають Присягу.
Посадова особа місцевого самоврядування, яка вперше приймається на службу в органи місцевого самоврядування, вважається такою, що вступила на посаду, з моменту складення Присяги.
Присяга вважається складеною, якщо після її зачитування громадянин України скріплює Присягу своїм підписом. Підписаний текст Присяги зберігається за місцем служби.
Відомості про складення Присяги із зазначенням дати складення Присяги вносяться до реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування в порядку, затвердженому Пенсійним фондом України за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері соціального захисту населення. На вимогу громадянина про складення Присяги робиться запис у його трудовій книжці із зазначенням дати складення Присяги.
Особа, яка відмовилася від складення Присяги (за винятком осіб, обраних на посади, зазначені в абзаці другому частини першої статті 10 цього Закону), вважається такою, що не вступила на посаду, а рішення про її призначення, обрання чи затвердження вважається таким, що втратило юридичну силу.
Особи, які вперше були обрані на посади сільських, селищних, міських голів, голів рад, складають Присягу на сесії відповідної ради, текст якої визначено в частині першій цієї статті.
Посадові особи місцевого самоврядування зобов'язані подавати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, встановленому Законом України «Про запобігання корупції», що визначено ст.13 цього Закону.
Також норми ст.15 наведеного Закону передбачають ранги посадових осіб місцевого самоврядування, де при прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах відповідної категорії посад.
Виходячи із системного аналізу наведених положень слідує, що набуття статусу посадової особи органу місцевого самоврядування пов'язується із наявністю певних обставин:
1) кандидатура повинна відповідати вимогам, встановленим у Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування»;
2) проходження конкурсу на заняття вакантної посади у разі, якщо проведення такого конкурсу передбачено законом як умова зайняття відповідної посади;
3) складання присяги посадової особи органу місцевого самоврядування;
4) виконання роботи професійно, а не на громадських засадах чи за сумісництвом, тобто служба в органах місцевого самоврядування для неї має бути основною роботою;
5) присвоєння рангу у межах відповідної категорії посад;
6) проходження атестації відповідно до вимог вказаного Закону.
Докази щодо складання присяги посадової особи місцевого самоврядування ОСОБА_1 , присвоєння їй рангу у межах відповідної категорії посад посадових осіб місцевого самоврядування в матеріалах справи є відсутніми.
Із змісту особової справи ОСОБА_1 № 07-13/35 (а.с.147-163), посадової інструкції, трудової книжки слідує логічний та послідовий висновок про те, що позивач не набула статусу посадової особи органу місцевого самоврядування, а її діяльність на посаді спеціаліста військового обліку відділу інформаційної, кадрової та архівної роботи Новоселицького старостинського округу № 2 Нересницької сільської ради не можна вважати проходженням публічної служби.
За правилами ч.1 ст.19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Отже, з огляду на суб'єктний склад спору, предмет позову та характер спірних правовідносин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що спір у справі підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16.01.2019р. у справі № 192/1855/17 (провадження № 14-569цс18) та від 06.02.2019р. у справі № 146/885/17-ц (провадження № 14-436цс18), яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» враховується апеляційним судом під час вирішення наведеного спору.
Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені представником позивача в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі.
Оцінюючи в сукупності вищезазначене, в суду першої інстанції були достатні і належні підстави для закриття провадження в адміністративній справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, а тому оскаржувана ухвала суду відповідає вимогам закону.
За правилами ст.139 КАС України підстав для розподілу судових витрат у цій справі немає.
З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків судового рішення, а тому підстави для скасування ухвали колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу на неї слід залишити без задоволення.
Керуючись ст.139, ч.4 ст.229, ч.3 ст.243, ст.310, ч.2 ст.313, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу представника адвоката Онуфрія Дмитра Васильовича, діючого на підставі ордеру на надання правничої (правової) допомоги від імені та в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 19.05.2022р. про закриття провадження в адміністративній справі № 260/5834/21 залишити без задоволення, а вказану ухвалу суду - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді Н. В. Бруновська
В. З. Улицький
Дата складання повного тексту судового рішення: 18.08.2022р.