05 жовтня 2021 року м. Дніпросправа № 160/4649/21
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),
суддів: Мельника В.В., Чепурнова Д.В.,
розглянувши в у порядку письмового провадження в м. Дніпро апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року
в адміністративній справі №160/4649/21 за позовом ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України про стягнення матеріальної шкоди, -
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року у справі №160/4649/21 у задоволенні позову ОСОБА_1 до Держави в особі Державної казначейської служби України про стягнення матеріальної шкоди - відмовлено.
Позивач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, оскаржив його в апеляційному порядку та, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та неповне встановлення фактичних обставин справи, просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги мотивовано, зокрема тим, що оскільки у Державі Україна право на компенсацію шкоди, заподіяної внаслідок прийняття акта, який визнаний неконституційним, закріплене в Основному Законі, проте, механізм та порядок реалізації такого права на законодавчому рівні не визначений, то у даній спірній ситуації відсутня «якість закону» і зазначена прогалина може бути усунута виключно шляхом звернення до суду на підставі норми прямої дії - ч. 3 ст. 152 Конституції України.
Відповідач правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до приписів ст. 311 КАС України.
Проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла таких висновків.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 з 01.11.2012 року працює на різних посадах в органах прокуратури Дніпропетровської області, що підтверджується копією трудової книжки серії НОМЕР_1 від 01.11.2012 року.
З 11.09.2020 року ОСОБА_1 працює на посаді прокурора відділу представництва інтересів держави у бюджетній сфері управління представництва інтересів держави в суді Дніпропетровської обласної прокуратури, відповідно до наказу Дніпропетровської обласної прокуратури №266к від 11.09.2020 року.
У період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року прокуратурою Дніпропетровської області позивачеві нараховувалась заробітна плата з урахуванням посадового окладу у розмірі, що є меншим ніж встановлений ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
На підтвердження вказаного позивачем надані копії довідок про заробітну плату за наведений період, що видані Дніпропетровською обласною прокуратурою.
Заробітна плата за спірні періоди виплачувалась із урахуванням посадових окладів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 “Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури”.
Вважаючи, що Державою Україна спричинено збитки у вигляді недоотриманої заробітної плати, внаслідок прийняття неконституційного акту, порушено право власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантоване ч. 3 ст. 81 Закону України “Про прокуратуру”, ст. 41 Конституції України, ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, позивач звернувся до суду із позовом у даній справі про відшкодування матеріальної шкоди.
З урахуванням положень ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що враховуючи практику Європейського Суду з прав людини, право на компенсацію шкоди, заподіяної внаслідок прийняття акта, який визнаний неконституційним, не може виникнути на підставі частини 3 статті 152 Конституції України, без відповідного закону, який визначає порядок реалізації цього права. Враховуючи наведене, судом не встановлено підстав для стягнення на користь позивача матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта.
Колегія суддів частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
За приписами статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України №1697-VII від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №1697-VII).
Частини 1, 2, 3, 7 та 9 статті 81 Закону №1697-VII визначали, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора місцевої прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора регіональної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Генеральної прокуратури України - 1,3.
Прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.
Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Стаття 89 Закону №1697-VII визначала, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.
Відповідно до статті 90 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Пунктами 1, 2, 6 Постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» затверджено схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5. Крім того, надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів.
Видатки, пов'язані з реалізацією Постанови Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснюється у межах затвердженого фонду оплати праці.
Згідно з статтею 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Пункт 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України №79-VIII від 28 грудня 2014 року «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (набрали чинності з 01 січня 2015 року) встановлював, що норми і положення статті 81, частин 16-18 статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Абзацом 3 пункту 9 Прикінцевих положень Закону України №80-VIII від 28 грудня 2014 року «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (набрав чинності з 01 січня 2015 року) установлено, що норми і положення частини 2 статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Проте, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 у справі №6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону № 1697-VІІ зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
З урахуванням вищенаведеного, позивач вважає, що Державою Україна спричинено останньому збитки у вигляді недоотриманої заробітної плати, внаслідок прийняття неконституційного акта та, як наслідок, порушення права власності на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантоване ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру».
Стосовно доводів позивача з приводу того, що даний спір подано в порядку ч. 3 ст. 152 Конституції України, та є спором про відшкодування шкоди, заподіяної актом, який визнано неконституційним, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Згідно з частиною третьою статті 152 Конституції України матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано статтею 22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).
Отже, поняття «збитки» включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено, про що обґрунтовано зазначено судами.
Позивач, в обґрунтування своїх позовних вимог зазначає, що йому завдано шкоду у вигляді недоплаченої заробітної плати, що на думку позивача, і є збитками у вигляді упущеної вигоди.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.06.2019 по справі №686/23445/17, розглядаючи спір, який виник внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, зробила висновок, що такий спір повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства та зазначила, зокрема, таке.
«У справі, що розглядається, позивач (обіймав посаду судді на час дії спірних правовідносин) у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв'язку з несвоєчасною виплатою.
Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв'язку з несвоєчасною виплатою.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.».
Такий висновок Великої Палати Верховного Суду, перш за все, зумовлений тим, що незважаючи на заявлені позивачем позовні вимоги, спір у справі виник щодо неотримання суддею частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути йому нараховані, що є спором про проходження публічної служби відповідно до пункту 17 частини першої статті 4 КАС України.
Враховуючи наведену правову позицію Великої Палати Верховного Суду, а також незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що розглядуваний спір є спором щодо проходження публічної служби, який виник у зв'язку з виплатою позивачу (прокурору) заробітної плати у розмірі, меншому ніж він сподівався.
Обране позивачем обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд в постанові від 11.02.2021 року в адміністративній справі 120/2112/19-а.
Вказані обставини також підтверджуються тим, що Закон України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» не є Законом України «Про прокуратуру», виключно яким відповідно до ч.1 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» може встановлюватись розмір заробітної плати прокурора, а тому у відповідача були відсутні правові підстави для застосування його положень при нарахуванні та виплаті заробітної плати позивача.
Зважаючи на викладене колегія суддів дійшла висновку, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту у спірних правовідносинах, що свідчить про відсутність правових підстав для задоволення позову.
Разом з цим, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що позивач не позбавлений права на звернення до адміністративного суду із позовом щодо проходження публічної служби з питань нарахування та виплати недоотриманої заробітної плати за період з 01.07.2015 року по 24.09.2019 року.
За даних обставин суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи не повно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, однак зроблені судом першої інстанції висновки частково не відповідають фактичним обставинам справи, тому мотивувальна частина рішення суду першої інстанції у даній справі підлягає зміні.
Доводи апеляційної скарги позивача спростовуються дослідженими у справі доказами і не можуть бути підставою для скасування рішення суду.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 243, 311, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року у справі №160/4649/21 - змінити, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови.
В решті рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 червня 2021 року у справі №160/4649/21 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили відповідно до ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя С.В. Сафронова
суддя В.В. Мельник
суддя Д.В. Чепурнов