02 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 160/10928/21
адміністративне провадження № К/9901/33963/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Тетраграмматон 7», Товариства з обмеженою відповідальністю «Сілл», Товариства з обмеженою відповідальністю «Алесан» до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради та Комунальне підприємство «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року (суддя - Луніна О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя - Олефіренко Н.А., судді - Білак С.В., Шальєва В.А.),
Короткий зміст позовних вимог
1. 05 липня 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Тетраграмматон 7» звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, в якій позивач просить визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 02 липня 2021 року № 692 «Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. В'ячеслава Липинського та демонтаж рекламних засобів» з моменту його прийняття.
06 липня 2021 року позивачами до суду подано заяву про забезпечення адміністративного позову, в якій заявники просили суд:
- зупинити дію рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 02 липня 2021 року № 692 «Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. В'ячеслава Липинського та демонтаж рекламних засобів» до набрання рішення суду у цій справі законної сили;
- заборонити до набрання рішенням суду законної сили Виконавчому комітету Дніпровської міської ради, Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради та/або будь-якому іншому структурному підрозділу Дніпровської міської ради та/або комунальним підприємствам чи закладам, що належать до сфери управління Дніпровської міської ради вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламних засобів (рекламних конструкцій) ТОВ «Тетраграмматон 7», розташованих за наступними адресами: просп. Дмитра Яворницького, вул. В'ячеслава Липинського (дозвіл № 2612/168); вул. В'ячеслава Липинського, в районі буд. 6 (дозвіл № 2612/241);
- заборонити до набрання рішення суду законної сили Виконавчому комітету Дніпровської міської ради, Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради та/або будь-якому іншому структурному підрозділу Дніпровської міської ради та/або комунальним підприємствам чи закладам, що належать до сфери управління Дніпровської міської ради вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламного засобу (рекламної конструкції) ТОВ «Сілл», розташованого за адресою: вул. Ширшова (вул. В'ячеслава Липинського) вул. Центральна (дозвіл № 2470/193);
- заборонити до набрання рішення суду законної сили Виконавчому комітету Дніпровської міської ради, Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Управління контролю за благоустроєм міста» Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Дніпровські активи» Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради та/або будь-якому іншому структурному підрозділу Дніпровської міської ради та/або комунальним підприємствам чи закладам, що належать до сфери управління Дніпровської міської ради вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламного засобу (рекламної конструкції) ТОВ «Алесан», розташованого за адресою: вул. Ширшова (вул. В'ячеслава Липинського) просп. Карла Маркса (просп. Дмитра Яворницького) (дозвіл № 1675/7).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року, заяви ТОВ «Тетраграмматон 7», ТОВ «Сілл» та ТОВ «Алесан» про забезпечення позову задоволено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погоджуючись із прийнятими рішеннями, Виконавчий комітет Дніпровської міської ради звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року. Ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову ТОВ «Алесан», ТОВ «Тетраграмматон 7», ТОВ «Сілл» в повному обсязі.
4. Ухвалою Верховного Суду від 15 листопада 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.
5. Ухвалою Верховного Суду від 01 серпня 2022 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Стислий виклад обставин у справі, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
6. Приймаючи рішення про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що реалізація оскарженого рішення до вирішення справи по суті може призвести до примусового демонтажу спірних об'єктів (споруд). Внаслідок демонтажу рекламних засобів до набрання законної сили судовим рішенням в цій адміністративній справі можуть виникнути несприятливі наслідки для позивача у вигляді понесених витрат з демонтажу рекламних засобів, виготовлення нових та оплата послуг з їх монтажу. В такому випадку невжиття заходів забезпечення позову шляхом заборони відповідачу вчиняти дії по демонтажу рекламних засобів до набрання законної сили рішення суду по даній справі може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, яким, в разі задоволення позову, може бути скасовано рішення відповідача.
Доводи учасників справи
7. Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального та порушенням норм процесуального права. Вважає, що твердження товариств про значні фінансові витрати не можна розцінювати як доводи, оскільки вони не підтверджені належними доказами. Аргументи позивачів про можливість втрати використання місць розміщення їх рекламних засобів у майбутньому, позаяк дозволи на вказані місця розміщення рекламних засобів можуть бути надані іншим особам, є припущеннями, які також не підтверджені належними доказами.
8. Скаржник зазначає, що судом не проаналізовано зауваження товариств у світлі норм чинного законодавства, що регулюють застосування заходів забезпечення позову, не досліджено обставину щодо значимих витрат позивачів на відновлення їх прав, не надано оцінку складності вчинення дії з поновленням прав позивачів у разі прийняття судом рішення на їх користь. Зазначає, що відповідно до пункту 1.4.6 Положення про порядок демонтажу та зберігання рекламних засобів у місті Дніпрі, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 31 серпня 2011 року № 1148, демонтовані рекламні засоби зберігаються у спеціально відведених для цього місяцях (сховищах, складах тощо) комунального підприємства, що здійснило демонтаж, та розповсюджувач зовнішньої реклами має право на повернення демонтованого рекламного засобу після надання відповідних документів.
9. Таким чином, скаржник зазначає, що демонтаж рекламних засобів не є розпорядженням майном, однак є правом органу місцевого самоврядування, здійснюється з підстав передбачених законодавством про рекламу та жодним чином не несе загрозу самому майну. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 15 липня 2019 року у справі № 580/332/19, від 17 жовтня 2019 року у справі № 640/7285/19 та від 18 лютого 2021 року у справі № 640/3755/20.
10. З огляду на викладене, скаржник вважає, що зазначені позивачами у заявах доводи не давали судам підстави для вжиття заходів забезпечення позову, що передбачені статтею 151 КАС України. Забезпечення позову шляхом зупинення дії судового рішення є фактично вирішенням справи по суті заявлених позовних вимог.
11. В межах установленого Судом строку відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.
Оцінка Верховного Суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
13. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
14. Відповідно до статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
15. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
16. Однак, зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані судові рішення не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є обґрунтованими, з огляду на таке.
17. Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
18. Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити доцільність їх вжиття в контексті захисту прав та інтересів учасників справи та реалізації судового рішення.
19. За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
20. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
21. Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов'язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України).
22. При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має, з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
23. Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
24. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, покликаним забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.
25. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.
26. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
27. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
28. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
29. Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову позивачі вказують на те, що під час прийняття оскаржуваного рішення з боку відповідача та третіх осіб допущено численні порушення норм чинного законодавства, яке регулює питання розміщення зовнішньої реклами. Стверджуючи про неправомірність оскаржуваного рішення відповідача заявниками зазначено, що рішення виконавчого комітету про затвердження схеми розташування рекламних засобів, із невключенням до неї об'єктів, на які раніше було видано дозвіл і термін яких не сплив, не може визнаватися рішеннями про зміну містобудівної ситуації стосовно певного об'єкта за відсутності підстав та умов зміни містобудівної ситуації, відсутності фактичних змін в організації зовнішнього рекламного оформлення. Також, обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову у вказаний спосіб, заявники вказують на те, що виконання вказаного рішення відповідача до вирішення позову щодо законності оскаржуваного рішення становить суттєву загрозу інтересам позивачів, оскільки в разі демонтажу рекламних конструкцій при подальшому задоволенні судом позову, відновлення порушених прав позивачів потребуватиме значних зусиль, часу та витрат, так як потребуватиме відновлення цілісності конструкцій, повторного монтажу та оплати вказаних витрат, відшкодування збитків. А в разі встановлення на відповідних об'єктах рекламних конструкцій третіх осіб, відновлення порушених прав та інтересів позивачів може стати взагалі неможливим.
30. Задовольняючи заяви про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 02 липня 2021 року № 692 «Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. В'ячеслава Липинського та демонтаж рекламних засобів» до набрання рішення суду у цій справі законної сили та заборони проводити демонтаж рекламних засобів (рекламних конструкцій) ТОВ «Тетраграмматон 7», розташованих за наступними адресами: просп. Дмитра Яворницького, вул. В'ячеслава Липинського (дозвіл № 2612/168); вул. В'ячеслава Липинського, в районі буд. 6 (дозвіл № 2612/241); рекламного засобу (рекламної конструкції) ТОВ «Сілл», розташованого за адресою: вул. Ширшова (вул. В'ячеслава Липинського) вул. Центральна (дозвіл № 2470/193); рекламного засобу (рекламної конструкції) ТОВ «Алесан», розташованого за адресою: вул. Ширшова (вул. В'ячеслава Липинського) просп. Карла Маркса (просп. Дмитра Яворницького) (дозвіл № 1675/7), суди фактично погодились із твердженням заявників про те, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваного рішення, може унеможливити або істотно ускладнити ефективний захист і поновлення порушених прав та інтересів позивачів, за захистом яких вони звернулись до суду.
31.При цьому судами оцінено співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, в тому числі враховано права і законні інтереси позивачів.
32.Поряд з тим, ознаки протиправності оскаржуваного рішення відповідача не були очевидними, а фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.
33. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
34. Колегія судів зауважує, що безумовно, рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
35. Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
36. Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18, від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18, від 05 березня 2020 року у справі № 640/11811/19, від 28 липня 2021 року у справі № 640/16566/20, від 25 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, від 01 червня 2022 року у справі № 580/5656/21 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них.
37. Зважаючи на те, що у заявах про вжиття заходів забезпечення позову не йдеться про ефективний захист порушених прав, за захистом яких звернулися позивачі до суду, відповідно відсутні правові підстави для забезпечення позову, передбачені статтею 150 КАС України.
38. Суди попередніх інстанцій взагалі не взяли до уваги предмет та підстави позову, не пересвідчилися, чи дійсно існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду при задоволенні позову; застосовані заходи забезпечення позову є вочевидь неспівмірними з заявленими позовними вимогами.
39. Окрім того, Суд звертає увагу на те, що ухвала суду першої інстанції і постанова суду апеляційної інстанції не містять належних та переконливих мотивів застосування заходів забезпечення позову.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
40. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
41. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
42. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з порушенням норм процесуального права, а саме статей 150, 151 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяв позивачів про забезпечення позову відмовити, а касаційну скаргу задовольнити за мотивами, викладеними у цій постанові Верховного Суду.
43. У разі задоволення касаційної скарги суб'єкта владних повноважень судові витрати відповідно до статті 139 КАС України відшкодуванню не підлягають.
44.Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради задовольнити.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 липня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2021 року скасувати.
3. Відмовити в задоволенні заяв Товариства з обмеженою відповідальністю «Тетраграмматон 7», ТОВ «Сілл» та ТОВ «Алесан» про забезпечення позову.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа