Головуючий суддя у першій інстанції: Волдінер Ф,А.
22 липня 2022 рокуЛьвівСправа № 140/6039/21 пров. № А/857/6936/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Бруновської Н.В.
суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.
розглянувши у письмовому провадженні в м.Львові апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 140/6039/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Волинської обласної прокуратури про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,-
15.06.2021р. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Волинської обласної прокуратури у якому просив суд:
- визнати дій при наданні відповіді від 02 квітня 2021 року № 21-83вих-21, та довідки № 21-237вих-21, відповіді № 21-141вих-21 від 14 травня 2021 року у частині зазначення надбавки за вислугу років у розмірі 30% у сумі 14000,00 грн. та загальної суми 81200,00 грн. протиправними та такими, що суперечать вимогам чинного законодавства України, у тому числі Законів України «Про прокуратуру», «Про інформацію», «Про звернення громадян» та Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури № 1090;
-зобов'язати надати відповідь (довідку) на звернення від 10 березня 2021 року та 14 квітня 2021 року із зазначенням надбавки за вислугу років у сумах та розмірах з урахуванням вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (у редакціях, що діяли на час звернень до прокуратури) та Порядку виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам та іншим працівникам органів прокуратури № 1090.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 28.02.2022р. позов задоволено.
Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Волинська обласна прокуратура подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянт просить суд, рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.
10.03.2021р. ОСОБА_1 звернувся до Волинської обласної прокуратури із заявою про надання довідки про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсії станом на 15.03.2021р.
Із змісту письмової відповіді Волинської обласної прокуратури № 21-83вих-21 від 02.04.2021р. видно, що довідку про заробітну плату для призначення пенсії за вислугою років надано станом на 01.03.2003р. в якій вказана надбавка за вислугу років у розмірі 30 відсотків.
Зокрема, в довідці про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій від 02.04.2021р. № 21-237вих21, зазначено, що розмір заробітної плати за нормами чинними станом на 15.03.2021р. за відповідною (прирівняною) посадою «керівник окружної прокуратури» становить 81200,00 грн, в тому числі: посадовий оклад 48000,00 грн; надбавка за вислугу років (30%) 14400,00 грн; надбавка за роботу з таємними документами (15%) 7200,00 грн; матеріальні допомоги (для оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань) (1/12) 5800,00 грн та 5800,00 грн. (а.с.10)
14.04.2021р. позивач подав скаргу на рішення працівників Волинської обласної прокуратури по результатах розгляду його звернення. Зокрема, просив орган прокуратури, видати нову довідку про заробітну плату із всіма складовими заробітної плати керівника окружної прокуратури Волинської області. (вірний розмір надбавки за вислугу років) (а.с. 8)
Волинська обласна прокуратура 14.05.2021р. у письмовій відповіді № 21-141вих-21, повідомила ОСОБА_1 , що 02.04.2021р. надано довідку про розмір заробітної плати керівника окружної прокуратури, прирівняною до посади прокурора Турійського району, з якої призначено позивачу пенсію за вислугою років, станом на 15.03.2021р.
Крім того, відповідач зазначив, що у зв'язку із змінами в законодавстві втратила чинність норма щодо оплати надбавки за класний чин, а преміювання прокурорів здійснюється за результатами оцінювання якості їх роботи за календарний рік, а тому правових підстав для видачі нової довідки немає. (а.с.10)
ч.2 ст.19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулюється Законом України «Про звернення громадян» № 393/96-ВР від 02 жовтня 1996 року.
ч.1 ст.1 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
В ст.3 Закону «Про звернення громадян» видно, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.
Згідно ст.5 Закону «Про звернення громадян» звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
ст.15 Закону «Про звернення громадян» передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
ст.18 Закону «Про звернення громадян» встановлено, що громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
ст.20 Закону «Про звернення громадян» визначено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Із змісту звернень ОСОБА_1 від 10.03.2021р., від 14.04.2021р видно, що останній звернувся до Волинської обласної прокуратури в порядку передбаченому ст.5 Закону України «Про звернення громадян» та просив надати інформацію у частині зазначення надбавки за вислугу років станом на час його звернення, згідно діючого законодавства.
Листами від 02.04.2021р. № 21-83вих-21, від 14.05.2021р. № 21-141вих-21 позивачу надано Волинською обласною прокуратурою відповіді на його звернення у строк встановлений Законом України «Про звернення громадян».
Щодо змісту наданих відповідей на звернення позивача, колегія суддів зазначає наступне.
У зверненнях адресованих суб'єкту владних повноважень ОСОБА_1 ставив питання щодо надання інформації в частині зазначення надбавки за вислугу років станом на час його звернення та просив видати нову довідку про заробітну плату, до складу якої включити, зокрема, вірний розмір надбавки за вислугу років.
Стаж роботи позивача складає понад 32 роки, а тому його думку, розмір надбавки за вислугу років складає не 30%, а 45%.
Встановлення надбавки за вислугу років та видача довідок із відповідними складовими грошового забезпечення для призначення пенсії є дискреційними повноваженнями суб'єкта владних повноважень.
Листом від 02.04.2021 р.№ 21-83вих-21 Волинська обласна прокуратура на звернення позивача щодо розміру надбавки за вислугу років повідомила, що довідку про заробітну плату для призначення пенсії за вислугою років було надано станом на 01 березня 2003 року із зазначенням надбавки за вислуги років у розмірі 30 відсотків.
Дії суб'єкта владних повноважень в особі Волинської обласної прокуратури в частині видачі довідки, позивач в судовому порядку не оскаржував, оскільки доказів такого оскарження суду не надано.
Крім того, до відповіді на звернення позивача надана довідка про розмір заробітної плати (грошового забезпечення), що враховується для перерахунку пенсій від 02 квітня 2021 станом на 15 березня 2021 року за відповідною (прирівняною) посадою «керівник окружної прокуратури» з якої у 2003 році позивачу призначено пенсію по вислузі років) становить 81 200,00 грн, в тому числі: посадовий оклад - 48 000,00 грн; надбавка за вислугу років (30%) - 14 400,00 грн; надбавка за роботу з таємними документами (15%) - 7 200,00 грн; матеріальні допомоги (для оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань) (1/12) - 5 800,00 грн та 5 800,00 грн
Зазначити у довідці надбавку за вислугу років 45% у відповідача Волинської обласної прокуратури не було правових підстав, оскільки пенсію за вислугою років призначено 05 березня 2003 року на підставі довідки про заробітну плату прокурора Турійського району із зазначенням надбавки за вислугу років у відповідному розмірі 30%. Надбавка за вислугу років в більшому розмірі встановлена вже після призначення пенсії позивачу.
Суд першої інстанції задовольняючи позов в частині зобов'язання Волинську обласну прокуратуру надати (довідку) на звернення ОСОБА_1 від 10.03.2021р. та 14.04.2021р. із зазначенням надбавки за вислугу років у розмірі 45% та сумах з урахуванням вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (у редакції, що діяла на час звернень), не врахував, що надбавка за вислугу років у розмірі 45% може бути зазначена у довідці лише при умові визначення складових заробітної плати ОСОБА_1 з посади заступника Володимир-Волинського міжрайонного прокурора, а не прокурора Турійського району.
Крім того, задовольняючи позов у спосіб обраний позивачем, суд першої інстанції фактично підмінив собою орган, який уповноважений на видачу довідок для перерахунку пенсії та не з'ясував обставин за яких відбулась відмова у включенні в довідку надбавки в розмірі 45% за вислугу років.
За загальним правилом, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин. Тобто, дискреційним є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною.
Належна мотивація рішення (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура атестації і чи була дотримана процедура його прийняття. Її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення прокурора взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася Комісія, коли оцінювала прокурора під час проведення співбесіди, тобто які мотиви ухваленого рішення. Особливо-виняткової значимості обґрунтованість/вмотивованість рішення набуває тоді, коли йдеться про не проходження прокурором атестації, з огляду на наслідки, які це потягне.
Варто зазначити, що принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень полягає в тому, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, на оцінці всіх фактів та обставин, що мають значення. Орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (п. 36 рішення Європейського суду з прав людини від 01 липня 2003 року у справі «Suominen v. Finland»; заява № 37801/97).
Разом з тим, позивач не був позбавлений можливості оскаржити дій суб'єкта владних повноважень щодо не включення в довідку відсоткового значення надбавки за вислугу років у тому чи іншому розмірі в судовому порядку, а не шляхом підміни понять та звернення в порядку Закону України «Про звернення громадян».
Конституційний Суд України у Рішенні від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 вказав, що одним із елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих Обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної (абзац третій підпункту 3.1 мотивувальної частини).
Конституційний Суд України виходив із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 червня 2016 року № 1-2/2016).
Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював особливу важливість принципу "належного урядування". Цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії", "Онер'їлдіз проти Туреччини", "Megadat.com S.r.l. проти Молдови").
Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення у справах "Лелас проти Хорватії" і "Тошкуце та інші проти Румунії").
За таких обставин, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб'єкт владних повноважень в особі Волинської обласної прокуратури діяв в межах повноважень та у спосіб визначений законами та Конституцією України. Зокрема, надав позивачу запитувану інформацію та довідку за результатами розгляду такої.
В ст.242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
ст.317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є суттєвими і складають підстави для висновку про неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи тому, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції слід скасувати та ухвалити нове рішення яким в позові відмовити.
Керуючись ст.ст.243, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Волинської обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2022 року у справі № 140/6039/21 -скасувати та прийняти нову постанову.
В позові ОСОБА_1 до Волинської обласної прокуратури про визнання дії протиправними та зобов'язання вчинити дії- відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді Р. Б. Хобор
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 22.07.2022р.