29 червня 2022 року м. Дніпросправа № 324/789/21
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),
суддів: Ясенової Т.І., Чепурнова Д.В.,
розглянувши в у порядку письмового провадження в м. Дніпро апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Пологівського районного суду Запорізької області від 02 грудня 2021 року
в адміністративній справі №324/789/21 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування припису, -
ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив: визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 02 грудня 2020 року №1027-ДК/0196Пр/03/01/-20.
Рішенням Пологівського районного суду Запорізької області від 02 грудня 2021 року у справі №324/789/21 позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про визнання протиправним та скасування припису задоволено у повному обсязі.
Відповідач, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, оскаржив його в апеляційному порядку.
В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та неповне встановлення фактичних обставин справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги мотивовано, зокрема тим, що суд першої інстанції при прийнятті рішення у справі не врахував, що: під час проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства виявлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030, яка перебуває у позивача на праві оренді, використовується з відхиленням від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою. У зв'язку з наведеним відповідачем прийнято оскаржуваний припис у відповідності до вимог статті 144 Земельного кодексу України. Відповідач звертає увагу, що стаття 144 Земельного кодексу України не передбачає розширеного тлумачення її змісту, зокрема щодо того, що державний інспектор повинен детально описати, які саме порушення має усунути особа правопорушник та які дії повинен вчинити останній на виконання припису. Також наголошує на тому, що чинне законодавство не встановлює обов'язку державного інспектора повідомляти будь-яких осіб про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, а також залучати до проведення перевірки особу правопорушника. У спірних правовідносинах відповідачем застосовані норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 №963-IV, який у даному випадку є спеціальним законом. Здійснюючи перевірку дотримання вимог земельного законодавства, відповідач не перевіряв господарську діяльність ОСОБА_1 , у зв'язку з чим посилання позивача на порушення ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V останній вважає безпідставними.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначив про те, що всупереч норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» його не повідомлено про проведення заходу державного контролю, не надано жодних документів щодо здійснення відносного нього заходу державного контролю. Таким чином, на думку позивача, відповідачем прийнято оскаржуваний припис без проведення заходу державного нагляду (контролю) у відповідності до норм Закон №877-V. Також позивач посилається на те, що оскаржуваний припис не відповідає принципу правової визначеності та не містить конкретизації того, що приписується.
Розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження у відповідності до приписів ст. 311 КАС України.
Проаналізувавши вимоги та підстави апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи в їх сукупності, проаналізувавши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла таких висновків.
Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 09.11.2020 Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ «Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» №1027-ДК, яким наказано здійснити державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки, як об'єкта перевірки з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030.
За результатами проведеного заходу державного нагляду (контролю) складено Акт обстеження земельної ділянки від 20.11.2020 №1027-ДК/1199/АО/10/01/-20 та Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об'єкту - земельної ділянки від 20.11.2020 №1027-ДК/1737/АП/09/01/-20.
Перевіркою встановлено, що відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 27.10.2020 №НВ-2308191652020, земельна ділянка сільськогосподарського призначення з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030, державної форми власності, цільове призначення - для введення фермерського господарства, загальною площею 55,7000 га, вид угідь - пасовища, земельна ділянка знаходиться в оренді у ОСОБА_1 . Під час візуального обстеження земельної ділянки з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030 було встановлено, що земельна ділянка розорена. Таким чином в діях ОСОБА_1 вбачається використання земельної ділянки з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030 з відхиленням від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що є порушенням, відповідальність за яке передбачена пунктом «і» статті 211 Земельного кодексу України та статтею 55 КУпАП.
02.12.2020 посадовою особою Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області складено припис №1027-ДК/0196Пр/03/01/-20, в якому зазначено: «земельна ділянка з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030 державної власності, яка розташована на території Пологівського району, використовується ОСОБА_1 з відхиленням від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що є порушенням, відповідальність за яке передбачена пунктом «і» статті 211 Земельного кодексу України та статті 55 КУпАП», та приписано ОСОБА_1 : «у тридцяти денний строк усунути виявлене правопорушення».
Правомірність припису відповідача №1027-ДК/0196Пр/03/01/-20 є предметом судового розгляду у даній справі.
З урахуванням положень ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуваний припис винесений без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, у зв'язку з чим є протиправним та підлягає скасуванню.
Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
За нормами частини 1 та 2 статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
У відповідності до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Приписами статті 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Таким чином, державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності відноситься до компетенції відповідача.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон №963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 4 Закону №963-IV визначено, що об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Статтею 5 Закону №963-IV встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Положеннями статті 6 Закону №963-IV передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі належать зокрема: здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Відповідно до положень статей 9, 10 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок.
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відео зйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Згідно з частиною 1 статті 144 Земельного кодексу України у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складають протокол про порушення та видають особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк. Якщо особа, яка допустила порушення земельного законодавства, не виконала протягом зазначеного строку вказівки державного інспектора щодо припинення порушення земельного законодавства, державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля відповідно до закону накладають на таку особу адміністративне стягнення та повторно видають вказівку про припинення правопорушення чи усунення його наслідків у 30-денний строк.
У разі не усунення порушення земельного законодавства у 30-денний строк державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля звертаються до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про припинення права користування земельною ділянкою (частина 2 статті 144 Земельного кодексу України).
Аналіз наведених норм дозволяє дійти до висновку, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов'язком інспекторів. При цьому, законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів. Зокрема, під час здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, державний інспектор має право давати обов'язкові для виконання приписи з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель.
У даній справі предметом спору є припис від 02.12.2020 №1027-ДК/0196Пр/03/01/-20, виданий державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Держгеокадастру у Запорізькій області - головним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Вільнянському, Запорізькому, Новомиколаївському районах та м. Запоріжжі Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Гаспарян С.Л.
Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом оскаржуваного припису від 02.12.2020 №1027-ДК/0196Пр/03/01/-20 встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 2324281200:03:003:0030 державної власності, яка розташована на території Пологівського району використовується ОСОБА_1 з відхиленням від затверджених в установленому порядку проекту землеустрою, що є порушенням відповідальність за яке передбачена пунктом «і» статті 211 Земельного кодексу України та статті 55 КУпАП, у зв'язку з чим приписано у тридцяти денний строк усунути виявлене правопорушення.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що загальними вимогами, які висуваються до акта індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Проаналізувавши зміст оскаржуваного припису, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що останній не відповідає критерію обґрунтованості, з огляду на таке.
По-перше, загальне посилання у приписі на те, що земельна ділянка використовується позивачем з відхиленням від затверджених в установленому порядку проектів землеустрою не дозволяє зрозуміти суті допущеного порушення.
В контексті вищенаведеного, колегія суддів звертає увагу, що акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства не є складовою частиною припису. Припис є окремим та самостійним рішенням суб'єкта владних повноважень.
Крім того, як встановлено судом під час судового розгляду, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 20.11.2020 на адресу позивача не направлявся, отже позивач не був ознайомлений з його змістом.
По-друге, в зобов'язальній частині припису зазначено: «у тридцяти денний термін усунути виявлене правопорушення», тобто припис носить загальний характер без конкретизації того, що приписується.
Суд апеляційної інстанції наголошує на тому, що припис не може містити декларативних (загальних) вимог щодо усунення виявлених перевіркою порушень. Натомість, він повинен містити перелік конкретних заходів, які необхідно здійснити суб'єкту господарювання для усунення виявлених порушень.
Зазначене підтверджується також формою припису, яку використовує відповідач та в якій після слова «приписую» зазначено про необхідність «вказати заходи, які необхідно здійснити для припинення порушення земельного законодавства, усунення його наслідків, строк їх виконання по кожному із заходів».
Проте, ці вимоги відповідачем не виконані і в приписі не зазначено спосіб усунення порушень, тобто яким шляхом їх необхідно усунути позивачу на думку контролюючого органу.
Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскаржуваний припис від 02.12.2020 №1027-ДК/0196Пр/03/01/-20 винесений без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, у зв'язку з чим є протиправним та підлягає скасуванню.
Аналогічної позиції дотримується Верховний Суд у подібних правовідносинах, зокрема, у постанові від 05.02.2021 у справі №160/4347/19 Верховний Суд зазначив, що вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім. Зобов'язання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зобов'язальний характер вимог щодо усунення правопорушення свідчить як про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов'язкового способу його усунення.
Поряд із вищенаведеним, суд відхиляє доводи позивача щодо порушення відповідачем норм Закону №877-V при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства, з огляду на таке.
За змістом статті 2 Закону №877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.
Вказаним законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. Особливості та обмеження перевірок, визначені у вказаному Законі, не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами, оскільки такі обмеження стосуються лише до застосування Закону №877-V
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що об'єктом перевірки відповідача відносно позивача була земельна ділянка, а не господарська діяльність позивача.
Натомість, норми Закону №877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб'єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
На спірні правовідносини поширюють дію норми Закону №963-IV, а тому посилання позивача на норми Закон №877-V є безпідставними.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 826/11708/17, від 15.07.2019 у справі № 140/2320/18, від 09.07.2020 у справі № 824/561/18-а, від 22.10.2020 у справах № 826/14317/18 та № 826/16214/17, від 11.11.2020 у справі №160/27/19, від 03.12.2020 у справі №804/5600/16, від 31.03.2021 у справі №810/4361/18.
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що вищезазначені аргументи позивача не впливають на загальні висновки суду про протиправність оскаржуваного припису.
За даних обставин суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду даної справи об'єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, застосував до правовідносин, які виникли між сторонами у справі, норми права які регулюють саме ці правовідносини, зроблені судом першої інстанції висновки відповідають фактичним обставинам справи, рішення суду першої інстанції у даній справі про задоволення адміністративного позову прийнято без порушення норм матеріального права, тому останнє підлягає залишенню без змін.
Доводи апеляційної скарги відповідача спростовуються дослідженими у справі доказами і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 243, 311, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення.
Рішення Пологівського районного суду Запорізької області від 02 грудня 2021 року у справі №324/789/21 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили відповідно до ст.325 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий - суддя С.В. Сафронова
суддя Т.І. Ясенова
суддя Д.В. Чепурнов