23 червня 2022 року м. Ужгород№ 260/2244/21
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої судді - Калинич Я.М.
при секретарі судового засідання - Ковач Є.М.
за участю:
представник позивача: Розман С.Ю.,
представник відповідача: Дубаневич О.З.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Національного агенства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії, -
ОСОБА_1 , через свого представника - адвоката Розмана Сергія Юрійовича, звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, в якому просить визнати протиправними дії Національного агентства з питань запобігання корупції щодо визначення ОСОБА_1 суб'єктом декларування відповідно до Закону України "Про запобігання корупції", які вчинені шляхом направлення йому повідомлення від 07.05.2021 року №47-02/30998/21 про неподання декларації за 2020 рік та про зобов'язання його подати таку декларацію, як особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку ч.1 ст.45 Закону України "Про запобігання корупції".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач отримав від Національного агентства з питань запобігання корупції повідомлення від 07 травня 2021 року № 47-02/30998/21 про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Позивач вважає дії відповідача щодо визначення його суб'єктом декларування протиправними, оскільки на його думку він не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб'єкта декларування, та відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України "Про запобігання корупції" на нього не поширюється дія вказаного закону. Крім того, зазначає, що в повідомленні відсутні обґрунтування та посилання на норму Закону України "Про запобігання корупції" за якою позивача можна було б віднести до категорії суб'єктів декларування.
Ухвалою Закарпатського окружного адіністративного суду від 23 червня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.
Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, відповідно до якого просить відмовити у задоволенні позову в зв'язку з тим, що позивач здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю та є головою дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області.
За змістом абз. 15 ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 45 Закону зазначені у п.п. в п. 2 ч. ст. 3 Закону особи (члени конкурсних та дисциплінарних комісій) зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством (тобто декларацію типу щорічна). Цей обов'язок є імперативним і поширюється на всіх без винятку осіб, що зазначені у п.п. в п. 2 ч. 1 ст. 3 Закону. Вичерпний перелік осіб, на яких не поширюється дія розділу VII Закону зазначений в абз. 1 ч. 5 ст. 45 Закону. Оскільки позивач є головою дисциплінарної палати кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, то повинен був подати щорічну декларацію за 2020 рік, проте таку не подав. У зв'язку з чим, за фактом неподання декларації Національним агентством на підставі ч. 2 ст. 51-2 Закону направлено позивачу повідомлення про факт неподання декларації за 2020 рік, в якому вказало, про необхідність її подання протягом десяти днів з моменту отримання повідомлення. У зв'язку з чим, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначений законом.
Представником позивача була подана відповідь на відзив.
Ухвалою суду від 04 жовтня 2021 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.
В судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги з підстав, що наведені у позовній заяві та відповіді на відзив.
В судовому засіданні представник відповідача проти задоволення позову заперечив з мотивів, зазначених у відзиві на позовну заяву.
Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить наступних висновків.
Судом встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю № 21/112, виданого на підставі рішення Закарпатської кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 03.06.1994 року № 5.
На підставі рішення конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року ОСОБА_1 було обрано до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області членом дисциплінарної палати, що підтверджується довідкою Ради адвокатів Закарпатської області від 08 червня 2021 року № 08/06-1.
24 травня 2021 року на адресу позивача було надіслано повідомлення від 07 травня 2021 року № 47-02/30998/21 Національного агентства з питань запобігання корупції про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О .
У вищевказаному повідомленні зазначено, що відповідно до ч. 2 ст. 51-2 Закону України "Про запобігання корупції" за результатами контролю щодо своєчасності подання декларацій особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що позивачем не подано щорічну декларацію за 2020 рік.
Крім того, у вказаному повідомленні зазначено, що протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення позивач повинен подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування в порядку, визначеному ч. 1 ст. 45 Закону.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України "Про запобігання корупції" від 14.10.2014 №1700-VII (далі - Закон № 1700-VII).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 1700-VII суб'єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов'язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
Частиною п'ятою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що дія розділу VII цього Закону не поширюється на посадових осіб закладів, установ та організацій, які здійснюють основну діяльність у сфері соціального обслуговування населення, соціальної та професійної реабілітації осіб з інвалідністю і дітей з інвалідністю, соціального захисту ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, охорони здоров'я (крім керівників закладів охорони здоров'я центрального, обласного, районного, міського (міст обласного значення, міст Києва та Севастополя) рівня), освіти (крім керівників вищих навчальних закладів та їх заступників), науки (крім президентів Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, перших віце-президентів, віце-президентів та головних учених секретарів Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, інших членів Президії Національної академії наук України та президій національних галузевих академій наук, обраних загальними зборами Національної академії наук України та національних галузевих академій наук відповідно, керівників науково-дослідних інститутів та інших наукових установ), культури, мистецтв, відновлення та збереження національної пам'яті, фізичної культури, спорту, національно-патріотичного виховання, військовослужбовців військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб із числа резервістів в особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу, а також військових посадових осіб з числа військовослужбовців військової служби за контрактом осіб рядового складу, військової служби за контрактом осіб сержантського і старшинського складу, військовослужбовців молодшого офіцерського складу військової служби за контрактом осіб офіцерського складу, крім військовослужбовців, які проходять військову службу у територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки.
Відповідно до підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, представники громадських об'єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України "Про державну службу", Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті.
Таким чином, законодавцем визначено, що суб'єктами на яких поширюється дія цього Закону, є інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої цієї статті.
Частинами першою, п'ятою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Статтею 50 Закону України від 05.07.2012 № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі Закон № 5076-VI) визначено, що з метою визначення рівня фахової підготовленості осіб, які виявили намір отримати право на заняття адвокатською діяльністю, та вирішення питань щодо дисциплінарної відповідальності адвокатів утворюється кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури діє у складі кваліфікаційної та дисциплінарної палат.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є юридичною особою і діє відповідно до цього Закону, інших законів України та положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури.
Як вже встановлено судом, позивач займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на зайняття адвокатської діяльності № 21/112 та підставі рішення конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року був обраний до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області членом дисциплінарної палати, що підтверджується довідкою Ради адвокатів Закарпатської області від 08 червня 2021 року № 08/06-1.
Відповідно до частини п'ятої статті 50 Закону № 5076-VI до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури належать: 1) організація та проведення кваліфікаційних іспитів; 2) прийняття рішень щодо видачі свідоцтва про складення кваліфікаційного іспиту; 3) прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю; 4) здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів; 5) вирішення інших питань, віднесених до повноважень кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури цим Законом, рішеннями конференції адвокатів регіону, Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, Ради адвокатів України, з'їзду адвокатів України.
У передбачених цим Законом випадках повноваження кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури здійснює її кваліфікаційна або дисциплінарна палата.
Таким чином, кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури є такою, що створена відповідно до 50 Закону № 5076-VI та забезпечує допуск до адвокатської професії, а також позбавлення такого права (шляхом прийняття рішень про зупинення або припинення права на заняття адвокатською діяльністю).
Частиною 2 статті 51-2 Закону № 1700-VII, на підставі якої винесено повідомлення про факт неподання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування від 07 травня 2021 року, передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб'єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб'єкта про факт неподання декларації, і суб'єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію у порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Враховуючи вищенаведене, суд приходить висновку, що відповідач діяв в межах повноважень, передбачених законодавством .
Щодо доводів позивача щодо порушень відповідачем положень статті 5 Закону № 5076-VI та статті 131-2 Конституції України щодо незалежності адвокатури, суд зазначає наступне.
Статтею 5 Закону № 5076-VI визначено, що адвокатура є незалежною від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб та держава створює належні умови для діяльності адвокатури та забезпечує дотримання гарантій адвокатської діяльності.
Згідно статті 131-2 Конституції України незалежність адвокатури гарантується.
За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої 2 статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п. 4.1 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
В позовній заяві позивач вказує, що повідомлення про неподання декларації матиме несприятливе значення для позивача, оскільки наявна у нього вимога має обов'язковий характер та зобов'язує позивача подати декларацію за 2020 рік.
В той же час, позивачем не наведено жодних фактів з посиланням на відповідні докази, які б вказували на те, що вчинені відповідачем дії та/або направлене позивачу повідомлення порушило право позивача на незалежність його адвокатської діяльності.
Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відтак, позивач має право звернутися до адміністративного суду з позовом лише про захист саме його порушеного права, свободи чи інтересу, а не права, яке в майбутньому ймовірно може бути порушено з боку суб'єктів владних повноважень.
Крім того, суд зазначає, що за приписами п. 1 ч. 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до п.18 ч. 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. п.1 статті 4 КАС України).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість, індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Зважаючи на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки, властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржуване повідомлення не підпадає під ознаки нормативно-правового акту. Також вказане повідомлення не містить ознак індивідуально-правового акту, позаяк у ньому відсутні ознаки формальної обов'язковості.
З огляду на вищенаведене, суд приходить висновку, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення не порушує прав позивача, оскільки зміст повідомлення є таким, що носить інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої не подачі.
В той же час, самі дії відповідача щодо направлення повідомлення є такими, що направлені на виконання ним обов'язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII.
При цьому, виконання відповідачем законодавчо закріпленого за ним обов'язку не свідчить про порушення Національним агентством незалежності адвокатури, оскільки не стосуються питань функціонування адвокатури чи безпосередньої діяльності всіх адвокатів, здійснення ними захисту, представництва.
Стосовно доводів позивача щодо того, чи є член дисциплінарної палати Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області, яким є позивач, особою уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та чи зобов'язаний подавати декларацію, то вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації, якщо ці органи прийдуть до висновку, що вона є суб'єктом декларування або прийдуть до протилежного висновку.
У випадку притягнення позивача до адміністративної чи кримінальної відповідальності, уповноваженим органом на вирішення вказаного питання буде відповідний суд при розгляді відповідної справи про притягнення позивача до адміністративної чи кримінальної відповідальності.
Враховуючи вищенаведене, суд приходить висновку, що відповідач діяв в порядок, спосіб та в межах наданих йому повноважень, а відтак відсутні підстави для задоволення позовних вимог.
Відтак, у задоволенні позовних вимог необхідно відмовити.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За встановлених в цій справі обставин, та з урахуванням правового регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є не обґрунтованими та не підлягають задоволенню.
У зв'язку із відмовою в задоволені позову судові витрати зі сплати судового збору позивачам не відшкодовуються.
Керуючись ст. ст. 5, 9, 19, 77, 139, 243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Національного агенства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги, рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення виготовлений та підписаний 30 червня 2022 року.
СуддяЯ. М. Калинич