Справа № 640/16029/19 Суддя першої інстанції: Шулежко В.П.
28 червня 2022 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Пилипенко О.Є.
суддів - Глущенко Я.Б. та Черпіцької Л.Т.,
при секретарі - Ткаченко В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» до Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення про застосування адміністративно - господарських санкцій,
У серпні 2018 року позивач - Комунальне підприємство «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про скасування рішення від 22.07.2019 року № 14 про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, в якому, з урахуванням заяв про зміну підстав позову просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення про застосування адміністративно - господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін у вигляді штрафу у розмірі 1 155 503,94 грн., видане Головним управлінням Держпродспоживслужби в м .Києві від 22.07.2019 року № 14.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач - Головне управління Держпродспоживслужби в м. Києві звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі.
Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, порушено норми матеріального та процесуального права.
Ухвалою від 04 серпня 2021 року Шостий апеляційний адміністративний суд відмовив у задоволенні заяви Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві про продовження строку для усунення недоліків та повернув апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 квітня 2021 року з підстав невиконання апелянтом вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху.
Постановою Верховного Суду від 09 грудня 2021 року касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві задоволено, ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 серпня 2021 року скасовано, справу №640/16029/19 направлено до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
31 січня 2021 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду, вх..№ 5377, від Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» до суду апеляційної інстанції надійшов відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якої позивач повністю заперечує проти задоволення вимог апеляційної скарги, вважає її не обґрунтованою, наголошує, що застосування форми акту, яка не враховую положень Методики розроблення критеріїв, Методики розроблення актів та норм ч.2 ст. 5 Закону № 877-V, порушує принцип «належного урядування» та унеможливлює проведення перевірок та оформлення їх результатів без затвердження та опублікування уніфікованої форми акту органом державного нагляду, крім того, вважає недоцільним посилання відповідача на рішення суду апеляційної інстанції у справі № 640/7148/19, адже висновок про «не проведення перерахунку за послугу» стосується припису, тоді як у даній справі предметом оскарження є правомірність рішення Головного управління про застосування штрафу, його обґрунтованість, вмотивованість, відповідність вимогам законодавства та доказам.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року було продовжено строк розгляду справи на більш тривалий, розумний термін, відкладено розгляд справи на 15 березня 2022 року о 10:20 год, зал судового засідання № 1. Згідно Довідки Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2022 року розгляд апеляційної скарги Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 квітня 2021 року у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства "Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва" до Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві про визнання протиправним та скасування рішення про застосування адміністративно - господарських санкцій, призначений на 15 березня 2022 року, не здійснювався у зв'язку з введенням в Україні воєнного стану та відповідно до рекомендацій Ради суддів України щодо роботи судів в умовах воєнного стану, оприлюднених 02 березня 2022 року і наказу голови Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2022 року № 16 "Про встановлення особливого режиму роботи Шостого апеляційного адміністративного суду в умовах воєнного стану".
22 червня 2022 року, відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 22433, від Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві було надіслано додаткові пояснення у справі.
Відповідно до п.2 ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Відповідно до ч.ч.1, 2, 3 ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст.. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що Головним управлінням Держпродспоживслужби протиправно протягом року двічі проведено планові заходи державного контролю щодо позивача, крім того, станом на дату проведення планової перевірки позивача, відповідним наказом органу державного нагляду не було затверджено перелік питань для здійснення планових заходів, залежно від ступеня ризику, в той час як застосування форми акту, який не враховую положень Методики розроблення критеріїв та Методики розроблення актів, порушує принцип «належного урядування» та унеможливлює проведення перевірок та оформлення їх результатів без затвердження та опублікування нової уніфікованої форми акту, рішення від 22.07.2019 року № 14 про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, прийнято відповідачем всупереч вимогам чинного законодавства, крім того, розрахунок штрафу не підтверджується належними і допустимими доказами про наявність фактів необґрунтованого одержання позивачем суми виручки у розмірі 1 155 503,94 за період з 22.07.2018 року по 28.02.2019 року, оскільки ані актом перевірки, ні додатковим 2 не встановлено суму необґрунтовано одержаної виручки у сумі 5 672 473,94 грн., акт перевірки та додаток 2 не містять будь - якої інформації про те, що сума 157 568,72 грн. є сумою необґрунтовано одержаної виручки за 1 місяць.
Колегія суддів, з урахуванням обставин, встановлених рішеннями судів у справі № 640/7148/19, вважає вказаний висновок суду першої інстанції необґрунтованим, з огляду на наступне.
Як встановлено судом та вбачається з наявних матеріалів справи, начальником відділу контролю за регульованими цінами Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві Курочкою Д.Л. проведено планову перевірку Комунального підприємства Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва (код ЄДРПОУ 39604270. юридична адреса: вул. Харківське шосе. 148-А, м. Київ, 02091) стосовно дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, за результатами якої складено акт № 1100-10 від 18.03.2019 року.
На підставі акту перевірки відповідачем видано припис від 22.03.2019 року №315, яким, керуючись п. 7 ч.1 ст. 18 закону України «Про ціни та ціноутворення», ч. 8 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимагалось усунути виявлені порушення протягом строку, встановленого у приписі.
29.07.2019 року на адресу Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» надійшло рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 22.07.2019 року №15 Головного управління Держпроспожислужби в м. Києві, відповідно до якого з посиланням на п. 6 ч. 1 ст. 18 та п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про ціни та ціноутворення» від 21.06.2012 р. №5007-VI, до позивача застосовано штраф у розмірі 100 відсотків необґрунтовано одержаної виручки у розмірі 1 155 503,94 грн.
Рішення №14 обґрунтовується тим, що матеріалами планової перевірки, проведеної начальником відділу контролю за регульованими цінами Курочкою Д. Л. встановлено порушення керуючою компанією порядку формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
У Рішенні №14 відповідачем також зазначено, що керуючою компанією, в період з 01.03.2016 року по 28.02.2019 року, порушено вимоги щодо формування та застосування тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що зафіксовано в акті перевірки; всього мешканцям Дарницького району м. Києва за послугу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій за період з 22.07.2018 р. по 28.02.2019 р. надлишково нараховано суму у розмірі 1 155 503,94 грн., чим порушено вимоги п. 7 Порядку формування тарифів, ч. 2 ст. 12 Закону № 5007-VI, за що передбачена відповідальність згідно п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону № 5007-VI.
Вважаючи вищевказане рішення про застосування адміністративно - господарських санкцій протиправним, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції, доводам апелянта, колегія суддів зазначає наступне.
Спеціальним нормативно-правовим актом, що визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) (далі - державний нагляд) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду, їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду є Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності № 877-V (далі - Закон № 877-V).
Відповідно до статті 239 Господарського кодексу України органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб'єктів господарювання, зокрема, такі адміністративно-господарські санкції: вилучення прибутку (доходу); адміністративно-господарський штраф.
Згідно з частиною першою статті 250 Господарського кодексу України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб'єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб'єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.
У відповідності до пункту 1 частини першої статті 20 Закону № 5007-VI до суб'єктів господарювання застосовуються адміністративно-господарські санкції за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін - вилучення необґрунтовано одержаної виручки, що становить позитивну різницю між фактичною виручкою від продажу (реалізації) товару та виручкою за цінами, сформованими відповідно до запровадженого способу регулювання (крім тих, що на постійній основі надають житлово-комунальні послуги або мають адресного споживача), та штраф у розмірі 100 відсотків необґрунтовано одержаної виручки.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач, серед іншого, посилається на порушення відповідачем правової процедури здійснення перевірки та оформлення її результатів шляхом складення акта перевірки не за уніфікованою формою, оскільки порушення, зафіксовані у ньому, покладені в основу Рішення №14.
Колегія суддів наголошує, що незалежно від прийнятого рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді рішень, позивач не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства по суті встановлених порушень та застосованих санкцій.
Ця правова позиція відповідає завданням та основним засадам адміністративного судочинства, закріпленим у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 21.02.2020 року у справі №826/17123/18, яка прийнята у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду. У цій постанові Судова палата відступила від висновків про застосування норми права у подібних правовідносинах у частині того, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також від висновку про те, що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки, які викладено в постановах Верховного Суду від 13.03.2018 (справа №804/1113/16), від 24.05.2019 (справа №826/16221/15), від 03.10.2019 (справа №820/850/16), від 16.10.2019 (справа №820/11291/15), від 22.11.2019 (справа №815/4392/15) та інших постанов, які містять такі висновки щодо застосування норм права.
Викладені у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 року у справі №826/17123/18 висновки згодом неодноразово застосовано й під час розгляду у касаційному порядку справ №420/5913/19 у постанові від 31.03.2021 та №640/4984/19 у постанові від 08.06.2021.
При цьому, розглядаючи у касаційному порядку справу №420/5913/19, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2021 акцентував увагу на тому, що за таких обставин, підхід, покладений в основу оскаржуваних судових рішень, призвів до необґрунтованого відхилення доводів позивача про порушення процедури призначення та проведення перевірки без їх оцінки по суті. В той час як таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень законодавства.
У вищевказаній постанові Верховний Суд також зауважив, що висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, хоч і сформульований судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду під час розгляду податкової справи, має загальний характер і є застосовним до справи, що розглядається, де також перевірялось застосування норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», отже в межах спірних правовідносин в першу чергу дослідженню підлягають саме процедурні порушення, які на переконання позивача були допущені відповідачем під час призначення та проведення спірної перевірки.
Так, згідно абз. 2 ст. 1 Закону № 877-V, державний нагляд - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду є планові та позапланові заходи, які здійснюються, зокрема, у формі перевірок (абз. 3 ст. 1 Закону № 877-V).
На виконання норми абз. 1 ч. 5 ст. 7 Закону № 877-V, направлення на проведення заходу № 900 від 01.03.2019 року (далі - направлення) отримано представником підприємства 18.03.2019 року.
Колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що у даному направлені вказано предмет здійснення заходу: дотримання вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, законодавства про захист прав споживачів (з проведенням відеофіксації), з огляду на що необґрунтованим є висновок суду першої інстанції на порушення відповідачем вимог абз. 3 ч. 4 ст. 4, абз. 11 ч. 3 ст. 7 Закону № 877-V, адже абз. 3 ч.4 ст. 4 Закону передбачено, що виключно законами встановлюються види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю), в той час як абз. 11 ч. 3 ст. 7 Закону № 877-V містить вимогу щодо наявності такого обов'язкового реквізиту направлення як «предмет здійснення заходу», тобто предмети визначені ч.4 ст. 4 та ч.3 ст. 7 Закону № 877-V є різними поняттями, державний нагляд та захід державного нагляду не є тотожними поняттями (в силу визначені, наведених у ст. 1 Закону), при цьому, як було вказано вище, перелік обов'язкових реквізитів направлення, відповідно до ч.3 ст. 7, визначає обов'язковим для зазначення в направлені саме «предмету здійснення заходу», отже, на переконання колегії суддів, в межах даного епізоду відсутні порушення з боку суб'єкта владних повноважень.
Щодо протиправного здійснення двох перевірок позивача протягом року, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до абз. 4 п. 1 ст. 5 Закону № 877-V протягом планового періоду здійснення більш як одного планового заходу державного нагляду (контролю) щодо одного суб'єкта господарювання одним і тим самим органом державного нагляду (контролю) не допускається.
Разом з тим, колегія суддів наголошує, що заборона на здійснення більш як одного планового заходу, не є забороною щодо включення до планового заходу державного контролю щодо одного суб'єкта господарювання декілька предметів перевірки, які охоплюються повноваженнями одного й того ж державного органу.
За таких обставин, включення до Річного плану перевірок перевірку КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» одночасно з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін і додержання законодавства про захист прав споживачів, яка мала б бути проведеною Держпродспоживслужбою, узгоджується з положеннями Закону про державний нагляд.
Крім того, предметом розгляду даної справи є саме проведена перевірка КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, яка фактично є першою плановою перевіркою, а отже включення позивача до річного графіку перевірок чи фактично проведення другої перевірки не впливає на правомірність призначення першої, яка і є предметом розгляду даної справи.
Щодо доводів позивача та суду першої інстанції про затвердження уніфікованої форми акта, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Керуючись ч. 15 ст. 4 Закону №877-V при здійсненні заходів державного нагляду посадові особи органів державного нагляду зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
На виконання абз. 1 ч. 2 ст. 5 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду, та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності і визначається періодичність здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, були затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 року №533.
Уніфікована форма акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, була затверджена наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 року №965 «Про затвердження уніфікованої форми акта перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 22.08.2013 року за №1461/23993.
Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) були затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 №752.
Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342 затверджені нові Методики розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) та розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю). Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанову Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 року №752.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2018 року №1064 затверджено критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Державною службою з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Цією ж постановою визнано такою, що втратила чинність, зокрема, постанову Кабінету Міністрів України від Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №533.
Наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства від 26.08.2020 №1637 «Про затвердження уніфікованої форми акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін», який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 16.09.2020 за №893/35176, затверджено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.
Отже, станом на час проведення планової перевірки КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» не було розроблено та затверджено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планової (позапланової) перевірки за дотриманням суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, відповідно до Методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 року №342.
Однак, з урахуванням того, що наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 р. №965, яким затверджена уніфікована форма акту, використана ГУ Держпродспоживслужби при оформленні результатів планової перевірки, станом на момент її проведення був чинним, то це не позбавляло права посадових осіб відповідача на його застосування під здійснення такого заходу державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Таке правозастосування узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27.10.2020 у справі №420/5235/18, від 08.06.2022 року у справі № 640/19334/19.
Окрім цього, відповідно до висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 13.02.2020 року у справі №808/3059/17, прийнятої у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, відсутність станом на час здійснення контролюючим органом планового заходу контролю відносно суб'єкта господарювання затвердженої уніфікованої форми акту не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень.
Колегія суддів звертає увагу й на висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23.12.2021 року у справі №420/1850/20, згідно з якими відсутність затвердженої уніфікованої форми акта перевірки не може зупиняти виконання відповідачем (у тому випадку також територіальним органом Держпродспоживслужби) функцій та завдань, покладених на нього державою.
При цьому, колегія суддів вважає за необхідне наголосити, що складений відповідачем акт, яким у спірних правовідносинах оформлено результати планової перевірки позивача, містив усі відомості, передбачені частиною шостою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а використання уніфікованої форми акту, затвердженої наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 14.08.2013 №965, не вплинула на достовірність і повноту фіксування обставин перевірки, що спростовує доводи позивача та висновки суду першої інстанції у цій частині.
З огляду на викладене, а також з урахуванням вищевикладених положень законодавства та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів констатує, що відповідач, оформлюючи за результатом перевірки акт від 18.03.2019 №1100-10, не допустив суттєвих порушень процедури перевірки, прав і процесуальних гарантій КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» як суб'єкта такої перевірки, а також діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, як це передбачено частиною другою статті 19 Основного Закону України.
Щодо підписання акту перевірки двома посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно ч.12 ст. 4 Закону № 877-V, перед початком здійснення державного нагляду посадова особа органу державного нагляду вносить запис до журналу реєстрації заходів державного нагляду (за наявності такого журналу у суб'єкта господарювання).
У матеріалах справи наявна копія Журналу реєстрації перевірок підприємства, з якої вбачається, що представники відповідача приступили до перевірки у складі 3 осіб: начальника відділу контролю за регульованими цінами Курочки Д.Л., заступника начальника відділу контролю за регульованими цінами Вакули О.А. та головного спеціаліста відділу контролю у сфері робіт та послуг Управління захисту споживачів Науменко В. О .
Згідно абз. 9 ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду, які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Так, відповідно до акту перевірки, що міститься в матеріалах справи, додатки 1 та 2 підписані тільки двома посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві - Курочкою Д.Л. та Вакулою О.А. і не підписаний Науменко В.О. , що, на переконання позивача та суду першої інстанції, безперечно призвело до порушення норми абз. 9 ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V та основних принципів державного нагляду, визначених нормою ст. 3 Закону № 877 - принципів об'єктивності та неупередженості, відкритості та прозорості здійснення державного нагляду (контролю), принципу здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом, проте колегія суддів вважає такі доводи необґрунтованими, з огялду на наступне.
Так, як було зазначено вище, абз. 9 ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V передбачено, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду, які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.
Разом з тим, дана норма не містить імперативного припису щодо необхідності підпису акта перевірки усіма особами, що здійснювали такий захід, зазначені в направлені на проведення перевірки чи записані у журналі проведення перевірок, що спростовує доводи позивача в цій частині.
Крім того, ані позивач, ані суд першої інстанції не обґрунтували, як факт відсутності підпису одного з перевіряючих вплинув на повноту відображення інформації, викладеної в самому акті за наявності підписів інших двох осіб, що здійснювали відповідний захід.
Щодо порушень, які були фактично встановлені Головним управлінням Держпродспоживслужби в м. Києві, варто зазначити наступне.
Колегія суддів наголошує, що при розгляді даної справи судом не надається оцінка правомірності винесеного відповідачем припису від 22.03.2019 року № 315 щодо усунення перелічених вище порушень, оскільки такий припис був предметом оскарження у справі 640/7148/19.
Проте, відповідно до ч.4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Так, відповідно до рішень у справі № 640/7148/19 у задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва до Головного управління Держпродспоживслужби в м. Києві, третя особа - Всеукраїнська громадська організація Спілка власників житла України про визнання протиправним та скасування припису було відмовлено.
Як вірно було встановлено в постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 року у справі № 640/16029/19 (під час перегляду судом апеляційної інстанції ухвали Окружного адміністративного суду м. Києва від 05.11.2019 року про зупинення провадження у справі № 640/16029/19 до набрання законної сили рішенням у справі № 640/7148/19) «розгляд даної справи пов'язаний зі справою № 640/7148/19, в якій оскаржується законність та обґрунтованість припису, що виданий на підставі висновків акта перевірки, якими, у свою чергу, встановлено порушення з боку позивача, за допушення яких та порушення вимог законодавства, відповідач прийняв оскаржуване рішення та наклав на позивача штраф. Тобто, у даному випадку, основою для прийняття відповідачем як припису так і рішення про накладення адміністративно-господарських санкцій, став акт перевірки, в якому зафіксовано наявність порушень, який, у свою чергу, не є рішенням суб'єкта владних повноважень, лише фіксує виявлені порушення та не може бути самостійним предметом судового оскарження, на відміну від прийнятих за його висновками припису та рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій. Відповідно до ч. 4 ст. 78 Кодексу адміністративного судочинства України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом. Колегія суддів вважає, що розгляд цієї справи, за для повного/всебічного розгляду та встановлення всіх обставин, а також офіційного з'ясування всіх обставин, що мають значення для правильного вирішення спору, об'єктивно неможливий до вирішення справи № 640/7148/19, у межах якої буде встановлено правомірність винесення припису про виконання законних вимог щодо усунення позивачем порушень порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін від 22.03.2019 № 315, який, у свою чергу, відображає висновка акта перевірки, за результатами розгляду спору, висновки суду щодо наявності/відсутності порушень з боку позивача, будуть прямо впливати та законність та обґрунтованість застосування адміністративно-господарських санкцій (штрафу) за порушення яке мали місце або ні.»
З огляду на викладене, суб'єктний склад спірних правовідносин, характер і суть оскаржуваних рішень, колегія суддів вважає протиправним висновок суду першої інстанції щодо неврахування висновків, викладених та встановлених в межах адміністративної справи № 640/7148/19, рішення в якій набрало законної сили.
Так, в межах справи № 640/7148/19 судами було встановлено, що «на балансі КП Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Київ , обліковується 554 багатоквартирних житлових будинків, загальною площею квартир 4 186 766,21 м2.
В період з 01.07.2017 по 20.12.2018 позивачем було застосовано тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які встановлені Розпорядженням № 668 від 06 червня 2017 року, яке було скасовано рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 липня 2018 року у справі № 826/8441/17 та залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року.
В період з 21.12.2018 по 28.02.2019 застосовано тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які не встановлені рішенням органу місцевого самоврядування.
Так, 06.07.2018 у справі № 826/8441/17 Окружним адміністративним судом міста Києва визнано протиправним та скасовано розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 668 від 06.06.2017 року Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та внесення змін до деяких розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).
У вказаному рішення, суд прийшов висновку, що за відсутності визначеної Порядком №869 документації, затверджено тарифи та структуру тарифів на послуги з утримання будників і споруд та прибудинковий територій, які надаються підприємствами, що належать до комунальної власності територіальної громади м. Києва, фактично без перевірки їх економічної обґрунтованості, тобто без дотримання вимог ст. 30,31 Закону України Про житлово-комунальні послуги . Вказане рішення набрало законної сили 20 грудня 2018 року.
Таким чином, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва 06.07.2018 фактично поновлено дію Розпорядження КМДА №442 від 30 квітня 2015 року. У такому разі слід було виходити з тарифів, які були чинними до тарифів, визнаних недійсними.
З огляду на те, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.07.2018 визнано противоправним та скасовано розпорядження Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) №668 від 06.06.2017 року, колегія суддів вважає правомірною вимогу відповідача про необхідність вжиття заходів у відповідності до частини 2 статті 20 Закону України Про ціни та ціноутворення щодо застосування в період з 01.07.2017 по 31.01.2019 тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які встановлені скасованим Розпорядженням №668 від 06.06.2017.
У Приписі № 315 Головним управлянням вимагається: усунути виявлені порушення, які зафіксовані в Акті № 1100-10 та вжити заходи у відповідності до ч. 2 ст. 20 Закону України Про ціни і ціноутворення щодо застосування в період з 01.07.2017 по 28.02.2019 тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які встановлені противоправним та скасованим Розпорядженням №668 від 06 червня 2017 року, згідно рішеннями Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2018, Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 у справі №826/8441/17.
Ні в акті № 1100-10, а ні в приписі № 315, Головним управлінням відносно Позивача не зафіксовано порушення щодо непроведения перерахунку за послугу, а лише зазначено, що при нарахуванні споживачам плати за житлово-комунальні послуги з утримання будинків і споруд і прибудинкової території з 01.07.2017 по 31.01.2019 застосовано тариф, який встановлено противоправним та скасованим Розпорядженням №668 від 06 червня 2017 року, згідно рішеннями Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2018, Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 у справі №826/8441/17, та вимагалося вжити заходи з підстав, вказаних вище.
Позивач вказує, що під час проведення перевірки відповідачем не було враховано, що серед 432 житлових будинків, де виявлено не освоєння коштів по складовій тарифу Поточний ремонт , наявні житлові будинки, що були зняті з обслуговування підприємства та передані в управління ОСББ (8 житлових будинків).
Виконавці послуги з утримання будинку по складовій тарифу поточний ремонт повинні виконати наступне:
- розрахувати тариф на послугу у першому кварталі, наступного за звітнім року, здійснити перерахунок розміру тарифу виходячи із суми фактично понесених витрат;
- протягом року подати до Дарницької районної в м. Києві державної адміністрації інформацію про роботи поточного ремонту житлових будинків на рік, що плануються виконуватись у наступному році та враховані при розрахунку тарифів на послуги відповідного будинку, які підлягають затвердженню;
- окремо обліковувати кошти, які надходитимуть від населення у складі плати за послуги по складовій Поточний ремонт та використовувати кошти, які надходитимуть від споживачів у складі плати за послуги по складовій "Поточний ремонт" виключно на поточний ремонт того житлового будинку, від мешканців якого надійшли вказані кошти;
- після виконання робіт відобразити результати проведених ремонтів в технічних паспортах житлових будинків та картках (відомостях) обліку доходів і витрат по кожному будинку окремо.
КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району» з 2015 року не виконало вимоги Розпорядження КМДА від 09.03.2011 року № 307, не переглянула тариф на послугу з утримання будинку.
Також, ані під час перевірки, ані під час судового розгляду справи позивачем не надано річних планів робіт по поточному ремонту, а також доказів на підтвердження виконання робіт з проведення поточного ремонту, в тому числі, але не виключно, проставлення відповідних відміток у Паспортах житлових будинків.
Посилання позивача на пункт 34 Порядку №869, на проведення поточних ремонтів по певних будинках за рахунок перерозподілу витрат у структурі тарифів на послуги без зміни загального обсягу таких витрат, є необґрунтованими, оскільки такі твердження позивача не підтверджені належними та допустимими доказами.
Одночасно, позивачем не оскаржувалася й сума неосвоєних коштів.
04.03.2019 року, позивачу було надано запит про надання інформації з вимогою підготувати належним чином завірені копії документів та інформацію з підтверджуючими матеріалами.
Розрахунок різниці тарифів плати за утримання будинків і споруд та прибудинкових територій Розпоряджень КМДА від 30.04.2015 № 442 та від 06.06.2017 № 668 (додаток 1 до акту перевірки) проводився відповідачем на підставі даних, які були надані позивачем на запит від 04.03.2019 року.
Серед наданих на запит відповідача документів були відсутні документи та відомості про зняття деяких житлових будинків з обслуговування позивача.
Таким чином, суд погоджується із вимогою відповідача про вжиття позивачем заходів, в зв'язку із не освоєнням коштів у повному обсязі щодо вартості послуги Поточний ремонт в період з 03.06.2015 по 30.06.2017 по 432 житловим будинкам.
Статтею 10 Закон України від 09.11.2017 № 2189-УІІ Про житлово-комунальні послуги (далі - Закон № 2189) передбачено, що вартість послуг з управління багатоквартирним будинком визначається за домовленістю сторін, крім випадку обрання управителя органом місцевого самоврядування.
Ціна послуги з управління багатоквартирним будинком встановлюється договором про надання послуг з управління багатоквартирним будинком з розрахунку на один квадратний метр загальної площі житлового або нежитлового приміщення, якщо інше не визначено договором про надання послуг з управління багатоквартирним будинком, та включає:
- витрати на утримання багатоквартирного будинку та при будинкової території і поточний ремонт спільного майна багатоквартирного будинку відповідно до кошторису витрат на утримання багатоквартирного будинку та при будинкової території, крім витрат на обслуговування внутрішньо будинкових систем, що використовуються для надання відповідної комунальної послуги, у разі укладення індивідуальних договорів про надання такої послуги, за умовами яких обслуговування таких систем здійснюється виконавцем;
- винагороду управителю, яка визначається за згодою сторін.
Під час проведення перевірки відповідачем також встановлено, що до складової розрахунку тарифу на послуги прибирання прибудинкової території включено площу, яку закріплено на праві повного господарського відання за КП «Шляхо-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Дарницького району у м. Києві» на підставі наказу Головного управління з питань майна Київської міської державної адміністрації від 21.02.2002 р. №23.
Таким чином, КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» в період з 01.03.2016 року по 28.02.2019 року, за висновками перевірки, порушено вимоги щодо формування тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.
Позивач ініціював проведення звірки наявності або відсутності дублювання площ об'єктів зовнішнього благоустрою КП ШЕУ та прибиральної площі багатоквартирних будинків Керуючої компанії.
За результатами звірки, між позивачем та КП ШЕУ було складено акт від 05.06.2019 року, відповідно до якого, дублювання площ приведеної (прибиральної) території, яка була включена керуючою компанію у розрахунок вартості послуг з утримання будинків, споруд та прибудинкових територій та площ, які на підставі наказу № 23 були передані КП ШЕУ - не виявлено.
Однак, вказаний акт не містить документального підтвердження щодо зазначених площ прибирання прибудинковий територій, а саме відповідної містобудівної та землевпорядної документації.
Під час проведення перевірки спеціалістами відповідача була розрахована площа тротуарів по конкретним вулицям, яка співпала із площею, зазначеною у наказі Головного управління комунальної власності від 21.02.2002 року № 23. Вказані розрахунки були відображені в додатку № 2 акту перевірки.
КП ШЕУ Дарницького району утримує в належному стані дороги в Дарницькому районі, зокрема, тротуари які прилягають до неї, забезпечує прибирання сміття, снігу, опалого листя та інших відходів, проводить обробку тротуарів протиожеледними матеріалами.
Зазначена територія у Наказі Головного управління комунальної власності від 21.02.2002 року № 23 утримується та обслуговується за рахунок місцевого бюджету, тобто зазначені у ньому території є власністю територіальної громади м. Києва, а не мешканців житлових будинків.
В супереч наведеному, позивачем ці території були включені до тарифу 278 житлових будинків Дарницького району, що підтверджується схемами Прибиральник територій будинків, на підставі яких проводились розрахунки.
Отже, є правомірною вимога відповідача у приписі № 315 від 22.03.2019 року, вжити заходи у відповідності до частини 2 статті 20 Закон України «Про ціни та ціноутворення» щодо вартості послуги з прибирання прибудинкової території, в яку включено площу, яка закріплена на праві господарського відання за КП Шляхо-експлуатаційне управління по ремонту та утриманню автомобільних шляхів та споруд на них Дарницького району у м. Києві на підставі Головного управління з питань майна Київської міської державної адміністрації від 21.02.2002 року №23, за період з 01.03.2016 року по 28.02.2019 року у термі до 23.04.2019.»
Колегія суддів звертає увагу, що вказаними вище судовими рішеннями, які набрали законної сили, встановлено порушення Комунальним підприємством «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» у період з 01.03.2016 року по 28.02.2019 вимог щодо формування тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, за що до позивача й було застосовано адміністративно - господарські санкції в межах даної справи, а тому такі висновки є обов'язковими для врахування та зазначені вище факти не підлягають доказуванню в силу приписів ст. 78 КАС України.
З огляду на викладене, колегія суддів прийшла до висновку, за результатом розгляду апеляційної скарги, судом спростовано доводи позивача та висновки суду першої інстанції щодо наявності процедурних порушень, які вплинули на зміст проведеної перевірки та зафіксованих порушень, а наявність останніх встановлено, зокрема рішеннями судів в межах адміністративної справи № 640/7148/19, з огляду на що позовні вимоги Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» є необґрунтованими та не підлягають задоволенню, в той час як рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню.
Щодо решти аргументів сторін, суд звертає увагу, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (справа «Серявін проти України», § 58, рішення від 10 лютого 2010 року).
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим суд вважає необхідним апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві - задовольнити, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 квітня 2021 року - скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Керуючись ст..ст. 241, 242, 311, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів
Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби у м. Києві - задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 квітня 2021 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Комунального підприємства «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Дарницького району м. Києва» - відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя: О.Є.Пилипенко
Суддя: Я.Б.Глущенко
Л.Т.Черпіцька
Повний текст виготовлено 28 червня 2022 року.