Постанова
Іменем України
22 червня 2022 року
м. Київ
справа № 710/528/21
провадження № 61-14653св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Крата В. І.,
суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В. (суддя-доповідач), Русинчука М. М.,
учасники справи:
позивач - Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини,
відповідач - ОСОБА_1 ,
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людинина ухвалу Шполянського районного суду Черкаської області від 08 червня 2021 року у складі судді Сивоконя С. С. та постанову Черкаського апеляційного суду від 27 липня 2021 року у складі колегії суддів: Фетісової Т. Л., Гончар Н. І., Бондаренка С. І.,
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2021 року Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про відшкодуваннямайнової шкоди.
Позовні вимоги мотивовані тим, що згідно з наказом Уповноваженого з прав людини від 06 травня 2019 року № 275/к ОСОБА_1 є державним службовцем, що обіймає посаду головного спеціаліста Відділу регіонального представництва в центральних областях Секретаріату Уповноваженого з прав людини згідно з протоколом засідання конкурсної комісії для проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії Б та В від 16 квітня 2019 року № 10.
Майнова шкода завдана позивачу у зв'язку зі стягненням з нього виконавчого збору та витрат виконавчого провадження в загальній сумі
20 132,81 грн внаслідок невиконання відповідачем судового рішення щодо його бездіяльності, пов'язаної з неналежним реагуванням відповідача на скаргу громадян.
Відповідно до наказу від 15 лютого 2021 року № 211/к до ОСОБА_1 застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани за допущену бездіяльність, який ним не оскаржувався.
На підставі викладеного позивач просив стягнути з ОСОБА_1 завдану майнову шкоду в розмірі 20 132,81 грн.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Шполянського районного суду Черкаської області від 08 червня
2021 року, залишеною без змін постановою Черкаського апеляційного суду від 27 липня 2021 року, закрито провадження у справі. Роз'яснено позивачу його право звернутися з адміністративним позовом до Черкаського окружного адміністративного суду.
Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що збитки, про стягнення яких просить позивач, виникли внаслідок визнання постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня
2020 року у справі № 580/4158/19 протиправною бездіяльність Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та одночасно Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (відповідача у справі, що переглядається) при розгляді скарги громадянина від 24 липня 2019 року. При вирішенні адміністративним судом питання про протиправність дій (бездіяльності), що призвели в подальшому до стягнення коштів з Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, не відбулося розмежування міри відповідальності як Секретаріату, так і Регіонального представника, тому для вирішення питання про покладення відповідних збитків саме на працівника (Регіонального представника) суд має встановити міру його відповідальності, визначити конкретні дії чи бездіяльність працівника, що призвели до виникнення таких збитків, надавши оцінкув тому числі наказу про притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності (від 15 лютого 2021 року № 211/к про застосування до ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани за допущену бездіяльність). За відсутності вирішення адміністративним судом питання про відповідальність саме регіонального представника в аспекті спричинення його роботодавцю збитків, окремо розглядати вимоги про відшкодування таких збитків у межах цивільного судочинства буде передчасним.
За наслідками розгляду справи № 818/1688/16 (постанова від 5 грудня
2018 року) Велика Палата Верховного Суду з метою встановлення чіткого критерію визначення юрисдикції спорів щодо відшкодування шкоди/стягнення збитків, завданих особою, яка перебуває або перебувала на посадах, віднесених до державної або публічної служби, за позовом суб'єкта владних повноважень, виходила з таких міркувань: у випадку зобов'язання особи, яка перебуває на посаді державної/публічної служби, відшкодувати шкоду або збитки, завдані внаслідок виконання нею службових/посадових обов'язків, перед судом обов'язково постане питання не лише встановлення обсягу завданої шкоди/збитків, а й оцінки правомірності дій такої особи; водночас у рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення; вказані спори підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства як такі, що пов'язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, навіть якщо притягнення її до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди/збитків відбувається після її звільнення з державної служби. Тому ця справа за позовом суб'єкта владних повноважень про стягнення збитків, завданих особою, що проходила публічну службу (державну службу), має розглядатися у порядку адміністративного судочинства
Апеляційний суд відхилив посилання скаржника на те, що предмети спору у справі № 818/1688/16 та в цій справі є різними, оскільки в обох справах вирішувалося питання про відшкодування шкоди за вимогами роботодавця за рахунок особи, що проходила публічну службу, завданої такою особою майнової шкоди у ході виконання своїх трудових обов'язків. В обох справах шкода виникла з протиправних дій чи бездіяльності осіб, що проходили публічну службу, що є важливим для визначення юрисдикції, оскільки суд має оцінити при вирішення спору, у тому числі, і правомірність дій працівника. Доводи скаржника про те, що такий спосіб захисту не передбачено КАС України є помилковими, оскільки за положеннями частини четвертої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби (без обмеження певними способами захисту). У разі виникнення питання про відшкодування шкоди, що мало місце під час проходження публічної служби, відповідний суб'єкт матиме право на звернення з такими позовними вимогами саме до адміністративного суду. Доводи скаржника про те, що при розгляді справ, пов'язаних з проходженням публічної служби, завданням адміністративного суду є захист громадян, а не суб'єктів владних повноважень, як у цій справі, є необґрунтованими, оскільки таких положень норми КАС України не містять.
Аргументи учасників справи
У серпні 2021 року Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції; вирішити питання про розподіл судових витрат.
Касаційна скаргамотивована тим, що висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 818/1688/16стосуються правовідносин, які не є подібними до правовідносин у справі, що переглядається, оскільки відповідач не скористався правом оскарження рішення дисциплінарної комісії, то він погодився з її висновками та рішенням. У справі, що переглядається, предметом позову є вимога про стягнення з відповідача грошових коштів, які сплачено позивачем за невиконання рішення суду відповідачем, що є встановленим фактом та не оскаржувалось. Відповідач не є матеріально відповідальною особою, а його дії, якими завдано шкоди, не пов'язані з майновим правопорушенням. Завдання шкоди та процес її відшкодування в цьому випадку не підпадають під визначення публічно-правового спору, оскільки є деліктним зобов'язанням з конкретно визначеним суб'єктним складом - боржником, який завдав збитків, та кредитором, якому завдані збитки, що мають бути відшкодовані. Жодної вимоги про вирішення публічно-правового спору позивач не заявляв.
Іншим різновидом відповідальності державного службовця є матеріальна відповідальність, підставою для застосування якої є службове майнове правопорушення, про що йде мова в постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 818/1688/16, у якій відступлено від власного висновку, викладеного у постановах від 10 квітня 2018 року у справі № 533/934/15-ц, від 08 року у справі № 815/5027/15, від 03 жовтня 2018 року у справі
№ 755/2258/17 про те, що спори за позовом суб'єкта владних повноважень про стягнення збитків/відшкодування шкоди, завданих особою, що перебуває або державній/публічній службі, мають вирішуватися за правилами цивільного судочинства. Тому правовідносини у справах № 818/1688/16,
№ 815/5027/15, № 755/2258/17, № 533/934/15-ц та у справі, що переглядається, не є подібними.
За своїм суб'єктним складом, предметом спору, обраним позивачем способом захисту порушених прав та характером спірних правовідносин спір у цій справі є приватноправовим та підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
Висновок Верховного Суду щодо порядку вирішення справ про стягнення коштів суб'єктом владних повноважень з державного службовця, який не є матеріально відповідальною особою і за відсутності умов вчинення ним майнового правопорушення, відсутній.
У січні 2022 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , в якому зазначено, що оскаржені рішення є законними, а тому підстав для їх скасування немає.
Відзив мотивований тим, що обґрунтовуючи належність розгляду даного спору за правилами цивільної судочинства позивач послався на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від
10 квітня 2018 року у справі N 533/934/15-ц, від 20 червня 2018 року у справі N 815/5027/15, від 03 жовтня 2018 року у справі N 755/2258/17. Разом з тим, згідно з постановою від 05 грудня 2018 року, справа № 818/1688/16 (п. 47) Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків, викладених у перелічених постановах. Аналогічний висновок Велика Палата Верховного Суду підтвердила у постанові від 22 січня 2020 року, справа № 813/1045/18.
Зважаючи, що висновки Верховного Суду у справах № 813/1045/18,
№ 818/1688/16 викладені пізніше, а також відступу від висновків, що викладені у постановах, на які посилається позивач, обов'язковому врахуванню при вирішенні справи за даним позовом підлягають саме висновки, що викладені у постановах від 05 грудня 2018 року, справа
№ 818/1688/16 та від 22 січня 2020 року, справа № 813/1045/18.
При цьому неможливо погодитись з доводами позивача про неподібність справи за цим позовом зі справами № 818/1688/16 та № 813/1045/18. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала позицію, відповідно до якої подібними правовідносинами є такі, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (постанови від
16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г; від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11; 16 січня 2019 у справі № 757/31606/15-ц; від 19 травня 2020 року у справі
№ 910/719/19).
Подібність справ не може трактуватись як їх цілковита тотожність. Для того, щоб вважати справу неподібною у розумінні статті 263 ЦПК України, відмінність, зокрема, у фактичних обставинах справи, має бути настільки істотною, що при такому характері спірних правовідносин спотворюється зміст самого висновку Верховного Суду. При цьому, як слідує зі змісту зазначених постанов, подібність справ цієї категорії, що обумовлює застосування вказаних висновків Верховного Суду, за предметом спору є відшкодування шкоди або збитків. За фактичними обставинами - завдання шкоди/збитків внаслідок виконання працівником службових/посадових обов'язків, незалежно від того чи продовжує працівник перебувати на публічній службі на час звернення до суду з позовом. Сам лише факт притягнення відповідача до дисциплінарної відповідальності не свідчить про неподібність описаних справ, оскільки наявність чи відсутність наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності не впливає на зміну предмету доказування у цій справі.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що правовою підставою для звернення до суду з позовом є статті 80-82 Закону України «Про державну службу».
Межі та підстави касаційного перегляду, рух справи
Ухвалою Верховного Суду від 01 грудня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.
В ухвалі зазначено, що наведені у касаційній скарзі доводи містять підстави передбачені абзацом 2 частини другої статті 389 ЦПК України.
Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 року справу призначено до судового розгляду.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду від 26 січня 2022 року справа передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 403 ЦПК України.
Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 13 квітня 2022 року (провадження № 14-22цс22) повернуто справу на розгляд колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби(пункт 2 частини першої стаття 19 КАС України).
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У постанові Великої Палати Верховного Судувід 27 березня 2019 року у справі № 638/14011/16-ц зазначено, що судова юрисдикція - це інститут права, покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного. Це і компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі встановленого законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ. Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичної особи, що виникають із індивідуальних, цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб'єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа. Юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб'єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Ці позиції викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від
27 жовтня 2020 року у справі № 127/18513/18 (провадження № 14-145цс20), від 16 червня 2020 року у справі № 756/3456/19 (провадження № 14-543цс19), від 26 лютого 2020 року у справі № 210/5659/18 (провадження № 14-632цс19) та інших.
У постанові від 22 січня 2020 року у справі № 813/1045/18 (провадження
№ 11-574апп19) Великою Палатою Верховного Суду зроблено висновок, що «за наслідками розгляду справи № 818/1688/16 (постанова від 5 грудня
2018 року) Велика Палата Верховного Суду з метою встановлення чіткого критерію визначення юрисдикції спорів щодо відшкодування шкоди/стягнення збитків, завданих особою, яка перебуває або перебувала на посадах, віднесених до державної або публічної служби, за позовом суб'єкта владних повноважень, відступила від висновку, викладеного, зокрема, й у постанові від 20 червня 2018 року у справі № 815/5027/15 виходячи з таких міркувань. У випадку зобов'язання особи, яка перебуває на посаді державної/публічної служби, відшкодувати шкоду або збитки, завдані внаслідок виконання нею службових/посадових обов'язків, перед судом обов'язково постане питання не лише встановлення обсягу завданої шкоди/збитків, а й оцінки правомірності дій такої особи. Водночас у рамках цивільного процесу суд не може досліджувати та встановлювати правомірність дій, рішень чи бездіяльності службовця або посадовця, оскільки така можливість передбачена лише в адміністративному процесі в силу приписів статті 19 КАС, якою охоплюється питання прийняття на публічну службу, її проходження та звільнення. Указані спори підлягають вирішенню в порядку адміністративного судочинства як такі, що пов'язані з питаннями реалізації правового статусу особи, яка перебуває на посаді публічної служби, від моменту її прийняття на посаду і до звільнення з публічної служби, зокрема, й питаннями відповідальності за рішення, дії чи бездіяльність на відповідній посаді, що призвели до завдання шкоди/збитків, навіть якщо притягнення її до відповідальності шляхом подання відповідного позову про стягнення такої шкоди/збитків відбувається після її звільнення з державної служби. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у цій справі щодо відшкодування державі в особі військової частини НОМЕР_1 шкоди, завданої ОСОБА_1 шляхом втрати майна під час здійснення ним повноважень, пов'язаних з проходженням військової (публічної) служби, є публічно-правовим і належить до юрисдикції адміністративних судів.».
Суди встановили, що збитки, про стягнення яких просить позивач, виникли внаслідок визнання постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2020 року у справі № 580/4158/19 протиправною бездіяльності Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (позивача у справі, що є предметом апеляційного розгляду) та одночасно і Регіонального представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (відповідача у справі, що є предметом апеляційного розгляду) при розгляді скарги громадянина від 24 липня 2019 року.
За таких обставин колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги, що висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі
№ 818/1688/16 стосуються правовідносин, які не є подібними до правовідносин у справі, що переглядається, оскільки обставини притягнення відповідача до дисциплінарної відповідальності та те, що він не є матеріально відповідальною особою, підлягають врахуванню судом при вирішенні питання міри відповідальності відповідача за шкоду, що завдана при проходженні публічної служби, а також визначенні розміру шкоди, та не свідчать про неподібність правовідносин.
Тому суди зробили правильний висновок, що ця справа про відшкодування майнової шкоди, завданих особою, що проходила публічну службу (державна служба) за позовом суб'єкта владних повноважень має розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Доводи касаційної скарги, з урахуванням меж касаційного перегляду, не дають підстав для висновку, що оскаржені судові рішення ухвалені без додержання норм процесуального права. У зв'язку з наведеним колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, оскаржені судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 400, 402, 410, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду
Касаційну скаргу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини залишити без задоволення.
Ухвалу Шполянського районного суду Черкаської областівід 08 червня
2021 року та постанову Черкаського апеляційного суду від 27 липня 2021 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий В. І. Крат
Судді: Н. О. Антоненко
І. О. Дундар
Є. В. Краснощоков
М. М. Русинчук