02 червня 2022 року
м. Київ
справа № 280/8419/20
адміністративне провадження № К/9901/26652/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Мацедонської В.Е., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №280/8419/20
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України
про визнання протиправною бездіяльності і зобов'язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2021 року (головуюча суддя: Бишевська Н.А., судді: Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.)
І. Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2020 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України, у якому просив суд:
1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо незарахування йому до стажу служби в поліції службу у податковій міліції, строк якої становить 16 років 3 місяці 1 день;
2) зобов'язати відповідача зарахувати йому до стажу служби в поліції службу у податковій міліції, строк якої становить 16 років 3 місяці 1 день, і з урахуванням зазначеного строку служби у податковій міліції провести перерахунок і виплату грошового забезпечення в частині надбавки за стаж служби в Національній поліції України з моменту прийняття на службу до Національної поліції України і за час проходження служби в Національній поліції України.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що до стажу його служби в поліції має бути зарахований період його попередньої служби у податковій міліції на підставі пункту 3 частини другої статті 78 Закону України «Про Національну поліцію» як така, що за суттю прирівнюється законодавцем до служби в органах внутрішніх справ України. Однак відповідач не зарахував йому попередню службу в органах податкової міліції до стажу служби в поліції, чим порушив права на отримання надбавки за вислугу років і додаткової оплачуваної відпустки.
Відповідач заперечував проти задоволення позову і наполягав на тому, що вислуга років в органах державної податкової служби не зараховується до стажу служби в поліції, який дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
ІІ. Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року позов задоволено:
1) визнано протиправною бездіяльність Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України щодо незарахування ОСОБА_1 до стажу його служби в поліції служби у податковій міліції, строк якої становить 16 років 3 місяці 1 день;
2) зобов'язано Департамент стратегічних розслідувань Національної поліції України зарахувати ОСОБА_1 до стажу служби в поліції його службу у податковій міліції, строк якої становить 16 років 3 місяці 1 день і з урахуванням зазначеного строку служби у податковій міліції;
3) зобов'язано Департамент стратегічних розслідувань Національної поліції України провести перерахунок і виплату грошового забезпечення ОСОБА_1 в частині надбавки за стаж служби в Національній поліції України з моменту прийняття на службу до Національної поліції України та за час проходження служби в Національній поліції України;
4) стягнуто на користь ОСОБА_1 понесені витрати на професійну правничу допомогу у розмірі: 2000 грн за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту стратегічних розслідувань Національної поліції України.
Суд першої інстанції виходив з того, що служба у податковій міліції за своє суттю прирівнюється законодавцем до служби в органах внутрішніх справ України, про яку йдеться у пункті 3 частини другої статті 78 Закону України «Про Національну поліцію», а отже має зараховуватися до стажу служби у поліції.
На цій основі суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач безпідставно не врахував позивачу службу в податковій міліції як службу в органах внутрішніх справ України до стажу його служби в поліції.
ІІІ. Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції і прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що при вирішенні питання стосовно обчислення стажу служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки, слід застосовувати виключно приписи частини другої статті 78 Закону України «Про Національну поліцію», якою встановлено вичерпний перелік складових (посад, періодів служби) такого стажу служби в поліції. Оскільки у наведеному переліку відсутня державна фіскальна служба, то суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що період служби позивача в податковій міліції не може бути зарахований до стажу служби в поліції.
IV. Короткий зміст вимог касаційної скарги і відзиву
Скаржник просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2021 року і залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року.
В обґрунтування підстав касаційного оскарження відповідач покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
Скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції застосував частину другу статті 78 Закону України «Про Національну поліцію» без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 7 жовтня 2020 року у справі №826/16143/18, відповідно до якого стаж служби в органах податкової міліції повинен зараховуватися до стажу служби в поліції.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити цю скаргу без задоволення, а постанову, яка оскаржується, без змін. В обґрунтування своєї позиції покликається на безпідставність доводів і вимог скаржника. Стверджує, що суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення з правильним застосуванням норм матеріального права.
V. Фактичні обставини справи
У період з 25 липня 2001 року до 26 жовтня 2017 року ОСОБА_1 проходив службу на посадах начальницького складу в органах податкової міліції України. Його загальний безперервний стаж служби в податковій міліції за вказаний період склав: 16 років 3 місяці 1 день (календарно).
26 жовтня 2017 року ОСОБА_1 звільнився з органів податкової міліції за власним бажанням, маючи на момент звільнення звання підполковника податкової міліції.
З 1 листопада 2017 року ОСОБА_1 проходить службу в органах внутрішніх справ України і Національній поліції України, має спеціальне звання підполковника поліції.
З листопада 2019 року і до часу прийняття оскаржуваних рішень ОСОБА_1 проходив службу у Департаменті стратегічних розслідувань Національної поліції України на посаді старшого оперуповноваженого 5-го відділу (боротьба з організованими групами з ознаками корупції) управління стратегічних розслідувань в Запорізькій області.
У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, у якій просив зарахувати строк його служби у податковій міліції до стажу служби в Національній поліції України.
У відповідь на це звернення, відповідач листом від 27 жовтня 2020 вих. №М-1178 повідомив ОСОБА_1 , що вислуга років в органах державної податкової служби України не зараховується до стажу служби в поліції.
Вважаючи, що відповідач протиправно не зарахував йому строк служби у податковій міліції до стажу служби в Національній поліції України, 20 листопада 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
VI. Релевантні джерела права
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року №580-VIII (далі - «Закон №580-VIII», у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно зі статтями 1, 2 указаного Закону Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. Діяльність поліції спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України згідно із законом.
Завданнями поліції є надання поліцейських послуг у сферах: 1) забезпечення публічної безпеки і порядку; 2) охорони прав і свобод людини, а також інтересів суспільства і держави; 3) протидії злочинності; 4) надання в межах, визначених законом, послуг з допомоги особам, які з особистих, економічних, соціальних причин або внаслідок надзвичайних ситуацій потребують такої допомоги.
Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень (частина перша статті 59 Закону №580-VIII).
Відповідно до частини першої статті 78 Закону №580-VIII стаж служби в поліції дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років, надання додаткової оплачуваної відпустки.
Згідно з пунктом 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII до стажу служби в поліції зараховуються служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу з дня призначення на відповідну посаду.
Законом України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо державної податкової служби та у зв'язку з проведенням адміністративної реформи в Україні» від 5 липня 2012 року №5083-VI, який набрав чинності з 12 серпня 2012 року, серед іншого, доповнено Податковий кодекс України розділом XVIII-2 (Податкова міліція).
Так, пунктом 348.1 статті 348 Податкового кодексу України (далі - «ПК України», у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних контролюючих органів, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції.
Завданнями податкової міліції є: запобігання кримінальним та іншим правопорушенням у сфері оподаткування та бюджетній сфері, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук осіб, які переховуються від слідства та суду за кримінальні та інші правопорушення у сфері оподаткування та бюджетній сфері; забезпечення безпеки діяльності працівників контролюючих органів, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням службових обов'язків (пункт 348.2 статті 348 ПК України).
Згідно з пунктом 353.1 статті 353 ПК України особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ.
Відповідно до пункту 356.1 статті 356 ПК України держава гарантує правовий та соціальний захист осіб начальницького і рядового складу податкової міліції та членів їхніх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені Законом України «Про Національну поліцію» та Законом України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
Відповідно до статті 19 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 4 грудня 1990 року №509-XII (далі - «Закон №509-XII»), який був чинний у період служби позивача у податковій міліції і до 20 листопада 2012 року, податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних органів державної податкової служби, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. Завданнями податкової міліції є: запобігання злочинам та іншим правопорушенням у сфері оподаткування, їх розкриття, розслідування та провадження у справах про адміністративні правопорушення; розшук платників, які ухиляються від сплати податків, інших платежів; запобігання корупції в органах державної податкової служби та виявлення її фактів; забезпечення безпеки діяльності працівників органів державної податкової служби, захисту їх від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням службових обов'язків.
У статті 21 Закону №509-XII, яка визначала повноваження податкової міліції, зазначено, що податкова міліція відповідно до покладених на неї завдань: приймає і реєструє заяви, повідомлення та іншу інформацію про злочини і правопорушення, віднесені до її компетенції, здійснює в установленому порядку їх перевірку і приймає щодо них передбачені законом рішення; здійснює відповідно до закону оперативно-розшукову діяльність, досудову підготовку матеріалів за протокольною формою, а також проводить дізнання та досудове (попереднє) слідство в межах своєї компетенції, вживає заходів до відшкодування заподіяних державі збитків; виявляє причини і умови, що сприяли вчиненню злочинів та інших правопорушень у сфері оподаткування, вживає заходів до їх усунення; забезпечує безпеку діяльності органів державної податкової служби та їх працівників, а також захист працівників від протиправних посягань, пов'язаних з виконанням ними службових обов'язків; запобігає корупції та іншим службовим порушенням серед працівників державної податкової служби; збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень податкового законодавства, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів кримінального характеру, пов'язаних з оподаткуванням.
Частина перша статті 24 Закону №509-XII визначала, що особи начальницького складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ.
Держава гарантує правовий і соціальний захист осіб начальницького складу податкової міліції та членів їх сімей. На них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені статтями 20 - 23 Закону України «Про міліцію»" (стаття 26 Закону №509-XII).
VІІ. Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 28 липня 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів скарги, яка подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
У цьому контексті ОСОБА_1 покликається на неврахування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме статті 78 Закону №580-VIII.
Спір у цій справі виник у зв'язку із незарахуванням відповідачем стажу служби позивача в органах податкової міліції до стажу служби в поліції, що дає право на встановлення йому надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
Суди попередніх інстанцій встановили, що у період з 25 липня 2001 року до 26 жовтня 2017 року ОСОБА_1 проходив службу на посадах начальницького складу у органах податкової міліції України.
За змістом частини першої у взаємозв'язку з пунктом 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII до стажу служби в поліції, який дає право на встановлення поліцейському надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки, зараховується служба в органах внутрішніх справ України на посадах начальницького і рядового складу.
Водночас статями 353, 356 ПК України визначено, що особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ; на них поширюються гарантії соціального і правового захисту, передбачені Законом України «Про Національну поліцію» та Законом України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осіб та їх соціальний захист».
Проходження служби особами начальницького складу податкової міліції у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького складу органів внутрішніх справ, передбачалося також частиною першою статті 24 Закону №509-XII.
Питання наявності правових підстав для зарахування поліцейському стажу служби в органах податкової міліції до стажу служби в поліції вже досліджувалося Верховним Судом. Так, 7 жовтня 2020 року Верховний Суд ухвалив постанову в справі №826/16143/18 за схожих фактичних обставин справи і правового регулювання спірних відносин.
У наведеній постанові, проаналізувавши повноваження, завдання та функції податкової міліції та відповідних підрозділів поліції, Верховний Суд дійшов висновку, що ці органи здійснюють оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції. Враховуючи зазначене, Суд погодився із висновком судів попередніх інстанцій щодо тотожності правового статусу служби в органах внутрішніх справ і служби в органах податкової міліції, вказавши, що визначаючи наявність чи відсутність права на зарахування спірного стажу служби необхідно враховувати не підпорядкування органів державної влади, а суть діяльності особи, функції, які нею виконувалися та визначення чинним на момент проходження служби, статусу такої служби.
Зрештою у контексті спірних правовідносин у справі №380/7750/20 Верховний Суд дійшов висновку, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством статус осіб, які проходили службу в органах податкової служби України прирівнювався до статусу осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ України.
Така правова позиція надалі підтримана Верховним Судом у постановах від 13 серпня 2021 року у справі №440/1564/20, від 11 листопада 2021 року у справі №280/1546/21, підстави для відступу від неї відсутні.
З урахування викладеного, колегія суддів констатує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку стосовно того, що стаж служби позивача в податковій міліції має бути зарахований до стажу його служби в поліції, який дає право на встановлення надбавки за вислугу років і надання додаткової оплачуваної відпустки.
Колегія суддів уважає такими, що знайшли підтвердження доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції не правильно застосував положення пункту 3 частини другої статті 78 Закону №580-VIII, не урахувавши висновки Верховного Суду у подібних правовідносинах, і зробив помилковий висновок про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .
Отже, рішення суду першої інстанції, яким задоволено позовні вимоги, по своїй суті є правильним. Своєю чергою, суд апеляційної інстанції помилково застосував норми матеріального права, що призвело до скасування законного рішення суду першої інстанції.
Відтак, переглянувши оскаржуване судове рішення у межах, встановлених статтею 341 КАС України, Суд констатує обґрунтованість доводів і вимог касаційної скарги.
Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Зважаючи на викладене, касаційну скаргу необхідно задовольнити та скасувати постанову апеляційного суду, залишивши в силі рішення місцевого суду.
З огляду на результат касаційного розгляду і відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрат не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 1 липня 2021 року скасувати.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
…………………………….
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
В.Е. Мацедонська
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду