31 травня 2022 року
м. Київ
справа № 750/10195/17
адміністративне провадження № К/9901/49179/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Творчий кластер "Ремзавод"
на рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 10.01.2018 (суддя Требух Н.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 (колегія у складі суддів Шурка О.І., Василенка Я.М., Степанюка А.Г.)
у справі № 750/10195/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Творчий кластер "Ремзавод"
до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради,
за участю третьої особи - Чернігівської міської ради,
про визнання рішення незаконним та його скасування.
І. РУХ СПРАВИ
1. 23.10.2017 Товариство з обмеженою відповідальністю "Творчий кластер "Ремзавод" звернулося з позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, третя особа Чернігівська міська рада, про визнання рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» в частині затвердження акту №7 «Про визначення збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради» від 30.08.2017 незаконним та його скасування.
2. Рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова від 10.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018, у задоволенні позову відмовлено.
3. 26.04.2018 позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення судів попередніх інстанцій, просив їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 03.05.2018 відкрито касаційне провадження.
5. Сторони клопотали про розгляд справи за участі їхніх представників, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 28.04.2011 (8 сесія 6 скликання) затверджене Положення про порядок визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам в місті Чернігові - далі Положення №284. Згідно з преамбулою рішення його метою є створення єдиних організаційно-правових та економічних засад визначення розмірів та порядку відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам в місті Чернігові.
7. Пунктом 2.2. Положення №284 передбачено, що до складу Комісії включаються представники управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради, управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, фінансового управління Чернігівської міської ради, управління економіки Чернігівської міської ради, юридичного відділу Чернігівської міської ради, державної податкової інспекції в м. Чернігові, депутати Чернігівської міської ради від кожної депутатської фракції, представник територіального органу Держкомзему України. В роботі Комісії приймають участь власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та фізичні особи, діями чи бездіяльністю яких спричинені збитки та які будуть їх відшкодовувати.
8. Зазначене рішення органу місцевого самоврядування є обов'язковим до виконання на відповідній території, що відповідає положенням ст.73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
9. 27.07.2017 Виконавчий комітет Чернігівської міської ради прийняв рішення № 326 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків, заподіяними порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам».
10. 10.08.2017 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради листом №4983 про проведення засідання комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі землекористувачами повідомило позивача про те, що 30.08.2017 о 10 год. 00 хв. в приміщенні Чернігівської міської ради буде відбуватися засідання Комісії, на якому буде розглядатися питання щодо розрахунку суми збитків нанесених Чернігівській міській раді при використанні ТОВ «Творчий кластер «Ремзавод» земельної ділянки площею 1,5859 га по пр-ту Миру, 194. Це повідомлення було отримано адресатом 15.08.2017, що підтверджується копією рекомендованого повідомлення про вручення.
11. 17.08.2017 Чернігівська міська рада прийняла рішення № 22/VІІ-27 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою юридичним та фізичним особам, пунктом 1.19 якого, надала дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення ТОВ «Творчий кластер «Ремзавод» на земельну ділянку орієнтованою площею 1,5859 га по проспекту Миру, 194 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови з подальшою передачею земельної ділянки в оренду.
12. 30.08.2017 комісія, яка діяла на підставі рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 27.07.2017 № 326 «Про утворення комісії з визначення розміру збитків, заподіяних порушниками земельного законодавства власникам землі та землекористувачам» та Положення «Про порядок визначення та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачами у місті Чернігові», затвердженого рішенням міської ради від 28.11.2011 «Про затвердження Положення про порядок визнання та відшкодування збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам в місті Чернігові (8 сесія 6 скликання)», склала Акт за №7 «Про визначення збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради», яким визначила збитки: використання земельної ділянки, площею 1,5859 га по пр-ту Миру, 194 ТОВ «Творчий кластер «Ремзавод» з порушенням земельного законодавства за період з 01.09.2014 по 31.07.2017. Оцінна вартість збитків становить 802618,37 грн.
13. 14.09.2017 Виконавчий комітет Чернігівської міської ради прийняв рішення №403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам», яким затвердив акти комісії із визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, зокрема п. 1.2 рішення затверджено Акт про визначення розміру збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради (акт №7 від 30.08.2017), нанесених при використанні земельної ділянки, площею 1,5859 га, по пр-ту Миру, 194, ТОВ «Творчий кластер «Ремзавод» з порушенням земельного законодавства за період з 01.09.2014 по 31.07.2017 включно у сумі 802618,37 грн.
14. 18.09.2017 № 5735 Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради на адресу ТОВ «Творчий кластер «Ремзавод» надіслало повідомлення про прийняття акту про визначення збитків власнику землі в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради від 30.08.2017 № 7, затвердженого рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 № 403 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» до якого було додано копію акта про визначення збитків власнику землі № 7 від 30.08.2017 та копію рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 № 403. Дане повідомлення було отримано позивачем 20.09.2017, що підтверджується вхідним штампом.
15. Вважаючи вказане рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 403 від 14.09.2017 незаконним, позивач звернувся до суду з позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Позовні вимоги мотивовано неправомочністю складу комісії, яка була утворена без участі представника позивача, та відсутності вини позивача в завданні позивачу шкоди, в розумінні ст.1166 ЦК України.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
17. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оспорюваним рішенням Виконкому, зокрема, затверджено акт №7 від 30.08.2017 про визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, завданих Чернігівській міській раді як власнику землі за час користування позивачем земельною ділянкою. Отже, повноваження відповідачів у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення міської ради. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
За таких обставин це рішення Виконкому не порушує права, обов'язки чи інтереси позивача, що і було вірно зазначено судом першої інстанції.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
18. Відповідач касаційну скаргу обґрунтовує порушенням судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, оскільки суди не надали оцінки доводам позивача про те, що:
А) оскаржуване рішення відповідача прийнято без включення представника Позивача у склад відповідної комісії;
Б) відповідач протиправно нарахував збитки, нанесені при використанні земельної ділянки, оскільки вина Позивача у заподіянні шкоди в розумінні ст.1166 ЦК України відсутня.
19. 21.05.2018 надійшов відзив від третьої особи, в якому остання покликалася на правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що відповідач діяв у визначеному законодавство порядку, реалізовуючи повноваження щодо відшкодування збитків, завданих органам місцевого самоврядування. Повноваження відповідача обмежуються обчисленням розміру збитків.
20. 25.05.2018 надійшов відзив від відповідача. Виконавчий комітет Чернігівської міської ради не погоджується з доводам касаційної скарги, зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій не підлягають скасуванню з огляду на їх законність. Доводи відзиву є аналогічними аргументам третьої особи.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
22. Верховний Суд вже розглядав справу, в якій йшлося про можливість судового захисту за вимогами про скасування рішення про затвердження акту про визначення збитків.
23. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 03.07.2019 у справі № 823/2491/18 сформульовано такий правовий висновок:
"… обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб'єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
… визначені відповідачем розміри збитків не можуть бути примусово відшкодовані на підставі оскаржуваних розрахунків відповідача, оскільки відшкодувати такі збитки можна або в добровільному порядку, або шляхом звернення Виконкому до суду з відповідним позовом.
Отже, оскаржуване … рішення Виконкому …, яким затверджено акт про визначення збитків власнику землі … і в якому підставою для визначення і відшкодування збитків зазначено недоотримання доходів територіальною громадою за час фактичного користування позивачем без правовстановлюючих документів земельною ділянкою … на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що на підставі наведених вище положень частини першої статті 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
З урахуванням викладеного висновок судів попередніх інстанцій про закриття провадження в адміністративній справі є правильним.
Разом з цим, правильно по суті вирішивши питання про закриття провадження в адміністративній справі, суди попередніх інстанцій помилково зазначили про те, що цей спір підлягає вирішенню за правилами господарського судочинства.
Як зазначено вище, оскаржуване … рішення Виконкому … на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
При цьому Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що в разі незгоди позивача з рішенням відповідача про затвердження акта про визначення збитків власнику землі та невиконання в добровільному порядку рішення Виконкому, орган місцевого самоврядування має право звернутися до господарського суду з позовом до ТОВ … про відшкодування збитків. Саме в такому випадку при вирішенні позову Виконкому буде перевірена в судовому порядку правомірність визначення цим органом збитків власнику землі".
24. Аналогічна позиція була застосована також у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.01.2019 у справі № 750/10172/17, від 12.12.2018 у справі №802/2474/17-а, Верховного суду від 30.06.2021 у справі № 369/8413/17, від 22.06.2021 у справі № 638/20608/15-а та інших.
25. Суд не бачить підстав не погодитися з цим правовим висновком і вважає його застосовним у справі.
26. .У контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що оспорюване рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 14.09.2017 «Про затвердження актів комісії з визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» в частині затвердження акту №7 «Про визначення збитків власнику землі, в особі Чернігівської міської ради на території Чернігівської міської ради» від 30.08.2017 не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси.
27. Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
28. Отже, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень та закриття провадження у справі.
29. Оскаржуване рішення Виконкому на момент звернення з цим позовом до суду не порушує прав, свобод або інтересів позивача, що унеможливлює заявлення позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення не лише в порядку адміністративного, а й іншого виду судочинства.
30. Зважаючи на те, що касаційну скаргу подано суб'єктом владних повноважень, судові витрати не відшкодовуються.
Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 354, 356 КАС України, Суд, -
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Творчий кластер "Ремзавод" задовольнити частково.
Рішення Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року у справі №750/10195/17 скасувати.
Провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб