Іменем України
26 травня 2022 року
Київ
справа №807/3591/14
адміністративні провадження № К/9901/18061/21
№К/9901/18006/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Губської О.А., Жука А.В.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до ДПС України, Головного управління ДПС у Закарпатській області, Головного управління ДФС у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційними скаргами ДПС України, Головного управління ДПС у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року (головуючий-суддя Ващиліна Р.О., судді: Гаврилка С.Є., Гебеша С.А.), постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року (головуючий суддя - Улицький В.З., судді: Кузьмич С.М., Шавель Р.М.)
І. СУТЬ СПОРУ
1. У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної фіскальної служби України, Головного управління Міндоходів у Закарпатській області про визнання протиправним та скасування наказу Державної фіскальної служби України від 24 жовтня 2014 року №1004-0 "Про звільнення ОСОБА_1 ", поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказано, що оскаржуваним наказом його протиправно звільнено із посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області, оскільки таке рішення прийнято за відсутності повноважень, суперечить рішенням Європейського суду з прав людини, а також принципам Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII «Про очищення влади».
4. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2020 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2020 року, замінено Державну фіскальну службу України на правонаступника - Державну податкову службу України та замінено ГУ Міндоходів у Закарпатській області на правонаступника - ГУ ДПС у Закарпатській області.
5. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 серпня 2020 року залучено до участі у справі в якості співвідповідача Головне управління ДФС у Закарпатській області.
II.ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. ОСОБА_1 у період з 15 жовтня 2013 року по 24 жовтня 2014 року проходив службу в територіальних органах Міністерства доходів і зборів на посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області.
7. Наказом Державної фіскальної служби України №1004-о від 24 жовтня 2014 року на підставі листа Головного управління Міндоходів у Закарпатській області від 21 жовтня 2014 року №3549/8/07-16-04-00-29, довідки про результати перевірки відомостей, зазнаних в особовій справі та/або трудовій книжці ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області з 24 жовтня 2014 року з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади» та відповідно до пункту 72 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України (далі-КЗпП України).
8. Згідно із довідкою про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі та трудовій книжці позивача, у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року останній обіймав посади, щодо яких частиною першою статті 3 Закону України «Про очищення влади» встановлена заборона, а саме: з 15 березня 2011 року по 14 жовтня 2013 року - заступника голови - керівника апарату обласної державної адміністрації у Закарпатській області. Дана обставина стала підставою для звільнення позивача.
9. Не погоджуючись із звільненням, позивач звернувся до суду.
V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
10. Статтею 52 КАС України передбачено, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
11. Відповідно до частин першої, п'ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників.
Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
12. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок).
13. Згідно з пунктом 5, 6 вказаного Порядку, орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов'язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
14. Пунктом 8 Порядку встановлено, що внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов'язки якого переходять його правонаступникам.
15. Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної фіскальної служби та визнання такими, що втратили чинність, деяких актів Кабінету Міністрів України» від 06 серпня 2014 року №311 (далі - Постанова №311) утворено як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної фіскальної служби та реорганізовано територіальні органи Міністерства доходів і зборів, шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної фіскальної служби.
16. Відповідно до пункту 1 Постанови №311 утворено юридичну особу - Головне управління ДФС у Закарпатській області та реорганізовано шляхом приєднання до нього ГУ Міндоходів у Закарпатській області.
17. Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року №1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (далі - Постанова №1200) утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу.
18. Відповідно до пункту 2 Постанови №1200 ДФС України продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
19. Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Питання Державної податкової служби» від 21 серпня 2019 року № 682-р (далі - Розпорядження №682-р) визначено, що Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністерства фінансів України щодо можливості забезпечення здійснення Державною податковою службою України покладених на неї постановою Кабінету Міністрів України від 6 березня 2019 року №227 «Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України» функцій і повноважень Державної фіскальної служби України, що припиняється, з реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
20. Відповідно до Наказу ДПС України «Про початок діяльності Державної податкової служби України» від 28 серпня 2019 року №36 розпочато виконання ДПС України функцій і повноважень ДФС України, що припиняється.
III.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року, залишеного без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року, позовні вимоги задоволено.
22. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України від 24 жовтня 2014 року №1004-0 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області.
23. Поновлено позивача на посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області з 25 жовтня 2014 року.
24. Стягнуто з Головного управління ДПС у Закарпатській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 465009,96 грн. (чотириста шістдесят п'ять тисяч дев'ять гривень 96 коп.) з відрахуванням податків та зборів.
25. Рішення суду в частині поновлення позивача на займаній на час звільнення посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області та стягнення на користь позивача заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 6142,85 грн. (шість тисяч сто сорок дві гривні 85 коп.) підлягало до негайного виконання.
26. Зобов'язано Державну податкову службу України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади".
27. Приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зокрема, винесений без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване ці рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.
28. Також суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові вказав, що питання процесуального правонаступництва Головного управління Міндоходів у Закарпатській області було вирішено у цій справі при оскарженні рішення процесуального правонаступництва.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
29. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Державна податкова служба України та ГУ ДПС у Закарпатській області звернулись із касаційними скаргами до Верховного Суду, в яких просили скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
30. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 липня 2021 року за скаргою ДПС України відкрито касаційне провадження у цій справі №К/9901/18006/21.
31. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 липня 2021 року за скаргою Головного управління ДПС у Закарпатській області відкрито касаційні провадження №К/9901/18061/21.
32. Касаційні провадження у цій справі відкриті на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України (суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
33. Підставою для відкриття касаційних проваджень у цій справі стало не врахування судами попередніх інстанцій правового висновку Верховного Суду, викладених в постанові від 11 лютого 2021 року у справі №826/9815/18.
34. У касаційних скаргах вказано, що в даному випадку спір виник у відносинах, які не пов'язані із реалізацією суб'єктом владних повноважень його компетенції, а підстави для правонаступництва виникають лише з моменту припинення сторони - суб'єкта владних повноважень. Оскільки запис у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (далі - ЄДРПО) про припинення ДФС України - відсутній, тому заміна ДФС України як боржника за вказаним рішенням може мати місце виключно у випадку фактичного її вибуття внаслідок припинення.
35. У скаргах наголошено, що позивач ніколи не перебував у трудових відносинах з ДПС. Наразі всі права і обов'язки Міністерства доходів і зборів перейшли до ДФС України, однак суди, при вирішенні питання щодо стягнення середнього заробітку, стягнули його з Головного управління ДПС у Закарпатській області.
36. Головним управління ДПС у Закарпатській області подано клопотання про заміну сторони на правонаступника: Головне управління ДПС у Закарпатській області (код ЄДРПОУ 43143065) на правонаступника - відокремлений підрозділ ДПС України - Головне управління ДПС у Закарпатській області (код ЄДРПОУ ВП 44106694).
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
37. Частинами першою - третьою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1,4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
38. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в межах касаційних скарг.
39. Касаційні провадження у справі відкриті з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України. Оскаржуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій з цієї підстави, відповідачі у скаргах зазначили, що судами не враховано висновки, зроблені Верховним Судом у постанові від 11 лютого 2021 року у справі №826/9815/18 щодо правонаступництва ДФС.
40. Колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про підтвердження підстави відкриття касаційних проваджень з огляду на наступне.
41. Положення КАС України, на відміну від чинного цивільного чи господарського процесуального законодавства, не пов'язують процесуальне правонаступництво з обов'язковою наявністю факту припинення юридичної особи. Ключовим за правилам КАС України є доведення обставин вибуттям сторони - суб'єкта владних повноважень з відносин, щодо яких виник спір. Вказані правила КАС України встановлені, враховуючи специфіку публічно-правових відносин, а саме: повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб'єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
42. Отже, якщо спір виник з приводу реалізації суб'єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб'єктам владних повноважень. Якщо спір виник у відносинах, що не пов'язані з реалізацією суб'єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб'єкта владних повноважень.
43. У межах вирішення питання, яке є предметом розгляду в цій справі, для встановлення факту публічного правонаступництва визначальним є встановлення або припинення первісного суб'єкта - ДФС України та її територіальних органів, або переходу їх функцій (адміністративної компетенції), з яких виник спір, до ДПС України та її територіальних органів.
44. Визначаючи суб'єкт, який буде здійснювати виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 , суди попередніх інстанцій виходили з того, що правонаступництво між ДФС України і ДПС України випливає із Постанови №1200 та Розпорядження № 682-р, а повноваження ГУ Міндоходів у Закарпатській області перейшли до ГУ ДПС у Закарпатській області відповідно до Постанови №537 від 19 червня 2019 року.
45. Верховний Суд із вказаним висновком не погоджується з огляду на наступне.
46. ОСОБА_1 до оскаржуваного звільнення перебував на посаді у ГУ Міндоходів у Закарпатській області.
47. Постановою № 311 територіальні органи Міністерства доходів і зборів реорганізовані, шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів ДФС, зокрема, створено ГУ ДФС у Закарпатській області та реорганізовано, шляхом приєднання до нього, ГУ Міндоходів у Закарпатській області
48. Згідно із відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб -підприємців та громадських формувань (далі - Реєстр) ГУ Міндоходів у Закарпатській області - припинено, про що внесений запис до реєстру 30 вересня 2015 року.
49. Постановою №1200 реорганізовано ДФС України, шляхом поділу на ДПС України та Державну митну службу України, однак ДФС України продовжувала виконувати функції у відповідній сфері, і запис про припинення вказаної юридичної особи у Реєстрі на момент виникнення спірних правовідносин був відсутній.
50. 17 травня 2019 року до Реєстру внесений записи про державну реєстрацію ДПС України як юридичної особи, та про внесення рішення засновників (учасників) ДФС України щодо припинення такої як юридичної особи в результаті реорганізації.
51. Постановою №537 реорганізовані територіальні органи ДФС шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів ДПС, зокрема, ГУ ДФС у Закарпатській області реорганізовано шляхом приєднання до ГУ ДПС у Закарпатській області. Проте, територіальні органи ДФС, які реорганізуються, продовжували здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам ДПС та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
52. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд приходить до висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин до ДПС України та її структурних підрозділів перейшли частково повноваження ДФС України та її територіальних органів, а саме щодо сфери реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску.
53. Спір у цій справі виник у відносинах публічної служби і стосується поновлення позивача на посаді заступника начальника Головного управління Міндоходів у Закарпатській області із одночасним стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. У такому випадку заміна ДФС України та його територіальних підрозділів як відповідачів може мати місце виключно у випадку фактичного їх вибуття унаслідок припинення.
54. Аналогічна за своєю суттю правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2021 року у справі № 826/9815/18, від 14 квітня 2021 року у справі № 826/14904/18, від 13 травня 2021 року у справі № 826/2850/17, від 03 червня 2021 року у справі № 640/19105/19.
55. Ураховуючи, що суть спору у цій справі не стосується публічно-владних функцій, що були передані ДПС України, і на момент вирішення судом питання про заміну відповідача до Реєстру не був унесений запис про припинення ДФС України та ГУ ДФС у Закарпатській області, висновок судів попередніх інстанцій про стягнення середнього заробітку із ГУ ДПС у Закарпатській області є безпідставним.
56. Відповідно до вимог статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
57. Враховуючи, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права та неправильно застосували норми матеріального права щодо процесуального правонаступництва, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року в частині позовних вимог щодо стягнення середнього заробітку, з ухваленням у цій частині нового судового рішення.
Керуючись статтями 341, 345, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
Касаційні скарги ДПС України, Головного управління ДПС у Закарпатській області - задовольнити частково.
Скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року у справі №807/3591/14 в частині стягнення з Головного управління ДПС у Закарпатській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Ухвалити в цій частині нове рішення.
Стягнути з Головного управління ДФС у Закарпатській області (місцезнаходження: Закарпатська обл., місто Ужгород, вулиця Волошина, будинок 52., інд. 8000, код ЄДРПОУ - 39393632) на користь ОСОБА_1 (місце проживання: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 465009,96 грн. (чотириста шістдесят п'ять тисяч дев'ять гривень 96 коп.) з відрахуванням податків та зборів.
В іншій частині рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року у справі №807/3591/14 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді О.В. Калашнікова
О.А. Губська
А.В. Жук