25 травня 2022 рокуЛьвівСправа № 460/12212/21 пров. № А/857/1951/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Іщук Л. П.,
суддів - Обрізка І. М., Шинкар Т. І.,
за участі секретаря судового засідання - Смолинця А. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року, ухвалене головуючим суддею Недашківською К. М. об 11:25 год у м. Рівне, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
31.08.2021 ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом до Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою на відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олександрійської сільської ради, для індивідуального дачного будівництва; зобов'язати відповідача надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олександрійської сільської ради, для індивідуального дачного будівництва.
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що він виконав установлені законодавством умови для реалізації права на одержання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки, однак, відповідач протиправно недотримався порядку та строків розгляду його клопотання, чим створив перешкоди в реалізації ним права на отримання земельної ділянки.
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 02.12.2021 вказаний позов задоволено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій покликається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постановити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що клопотання позивача про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою було розглянуто у встановлений місячний строк з дня набрання законної сили судовим рішенням у справі № 460/1352/21. Зазначає, що місцеве самоврядування здійснюється на принципі колегіальності, а тому неприйняття радою жодного рішення за результатами розгляду клопотання позивача не свідчить про допущення протиправної бездіяльності, як зроблено висновок судом першої інстанції. Звертає увагу на те, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є дискреційним повноваженням Олександрійської сільської ради, а тому задоволення позову про зобов'язання надати такий дозвіл є формою втручання в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування. Вказує, що земельну ділянку з кадастровим номером 5624687000:03:001:0003, яка відповідає земельній ділянці, позначеній позивачем на викопіюванні з публічної кадастрової карти, передано у приватну власність ОСОБА_2 на підставі рішення Олександрійської сільської ради від 24.12.2021 № 1480.
В судовому засіданні представник скаржника підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.
Позивач в судовому засіданні заперечив проти вимог апеляційної скарги, покликаючись на те, що оскаржуване судове рішення ухвалене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, просив відмовити в її задоволенні.
Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення учасників справи, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, апеляційний суд прийшов до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим УМВС України в Рівненській області.
27.11.2020 позивач звернувся до Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність (безоплатно) земельної ділянки орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області, для індивідуального дачного будівництва. До поданого клопотання позивач долучив копію паспорта, довідку про реєстрацію місця проживання, копію посвідчення учасника бойових дій.
Листом від 31.12.2020 № 246 відповідач повідомив ОСОБА_1 , що його заява розглянута на сесії Олександрійської сільської ради 24.12.2020, однак, рішення по суті питання не прийнято, оскільки пропозиція надати згоду (підтримати проект про надання згоди на виготовлення проекту землеустрою) не набрала більше половини голосів загального складу депутатів сільської ради відповідно до пункту 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 11.05.2021 у справі № 460/1351/21, яке набрало законної сили 11.06.2021, визнано протиправною бездіяльність Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області, яка полягає у неприйнятті рішення з питання надання ОСОБА_1 за його заявою від 27.11.2020 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області, для індивідуального дачного будівництва; зобов'язано Олександрійську сільську раду Рівненського району Рівненської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 27.11.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області, для індивідуального дачного будівництва із дотриманням порядку, встановленого статтями 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статтею 118 Земельного кодексу України.
Листом від 29.06.2021 № 551заг Олександрійська сільська рада Рівненського району Рівненської області повідомила позивача, що на виконання вказаного вище рішення суду повторно розглянуто його заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на сесії Олександрійської сільської ради 24.06.2021, однак, за результатами голосування рішення не прийнято, оскільки пропозиція надати дозвіл на відведення земельної ділянки не набрала більше половини голосів загального складу депутатів ради відповідно до пункту 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». До листа було додано копію проекту рішення від 24.06.2021 та копію протоколу поіменного голосування.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що орган місцевого самоврядування не прийняв жодного рішення по суті заяви позивача щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Вказано, що за наявності достатніх та належним чином поданих позивачем документів, недоведеність відповідачем існування, передбачених чинним законодавством, обставин, що могли слугувати підставою неприйняття відповідного рішення, наявні підстави для зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Апеляційний суд погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 144 Конституції України встановлено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що
відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара (пункт «ґ» частини першої статті 121 Земельного кодексу України).
Аналіз зазначених правових норм дає підстави для висновку, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідного органу із заявою для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якої органи, визначені в статті 118 Земельного кодексу України, в місячний строк приймають одне з відповідних рішень.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати такий дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями.
Аналогічний висновок висловлений у постанові Верховного Суду від 22.12.2018 (справа № 804/1469/17).
Як встановлено з матеріалів справи, у заяві ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки зазначено цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До вказаного клопотання ним було додано графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
Така заява була адресована Олександрійській сільській раді Рівненського району Рівненської області, до виключної компетенції якої належить вирішення питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян.
Слід зазначити, що Олександрійською сільською радою Рівненського району Рівненської області на пленарному засіданні сесії за наслідками повторного розгляду заяви позивача на виконання рішення суду у справі № 460/1351/21 не було прийнято жодного рішення.
Так, у постанові Верховного Суду від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Судова палата для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що у разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку. Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України. При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести у рішенні усі підстави відмови.
Натомість, відповідачем не наведено жодних підстав, які б свідчили про наявність недоліків у заяві позивача про відведення земельної ділянки позивача, які слід усунути, а тому не розглянуто його у встановленому порядку, що дає підстави для висновку, що такі дії не узгоджуються з вимогами частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України щодо обов'язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушень пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».
Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права особи, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).
Враховуючи викладене, апеляційний суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття рішення за заявою ОСОБА_1 .
Апеляційний суд звертає увагу, що замовлення розроблення проекту землеустрою за відсутності відповідного рішення органу місцевого самоврядування в межах встановленого строку розгляду заяви є правом особи, яким вона користується на власний розсуд, та, разом з тим, не позбавляє її права на судове оскарження рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Що стосується способу захисту порушеного права позивача, то критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб'єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб'єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.
Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28.02.2018 у справі № 826/7631/15.
Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження, в тому числі органів місцевого самоврядування, завжди мають межі, встановлені законом.
Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а та від 29.03.2018 у справі № 816/303/16.
Крім цього, у постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування, виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
У даній справі відповідач здійснив розгляд заяви позивача, однак, вдруге не прийняв жодного рішення за результатами розгляду без наведення жодних підстав для цього, як і без зазначення підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України та частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України, за яких могло бути відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність, відтак, апеляційний суд вважає, що ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,1 га, яка розташована на території Олександрійської сільської ради, для індивідуального дачного будівництва.
Покликання скаржника на надання дозволу іншій особі на розроблення проекту землеустрою щодо спірної земельної ділянки апеляційний суд вважає безпідставними з огляду на те, що надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею встановлених Земельним кодексом України вимог.
Вказана позиція відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій, зокрема, у постанові від 28.12.2018 у справі № 826/5735/16, а також Верховного Суду (постанова від 18.09.2018 у справі № 806/5106/15).
В свою чергу, доводи скаржника про те, що спірна земельна ділянка передана у власність ОСОБА_2 до уваги судом апеляційної інстанції не беруться, так як на момент розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою така земельна ділянка перебувала у комунальній власності, а відтак, сільська рада розпоряджалася нею на власний розсуд.
Отже, апеляційний суд вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.
Керуючись статтями 310, 315, 316, 321, 322, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Олександрійської сільської ради Рівненського району Рівненської області залишити без задоволення, а рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2021 року у справі № 460/12212/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повної постанови.
Головуючий суддя Л. П. Іщук
судді І. М. Обрізко
Т. І. Шинкар
Повне судове рішення складено 25.05.2022