12 травня 2022 року ЛуцькСправа № 140/2843/22
Волинський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого-судді Ковальчука В.Д.,
розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання незаконною відмову та зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Черкаській області, відповідач) про визнання незаконною відмову кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру у Черкаській області щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; зобов'язання кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області внести зміни щодо цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є власником житлового будинку, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 , на підставі свідоцтва про право на спадщину за заповітом від 19.07.2021, виданого державним нотаріусом Луцької районної державної нотаріальної контори Волинської області.
Житловий будинок розташований на земельній ділянці, цільове призначення якої визначено для сільського господарського призначення, хоча фактичне призначення ділянки є обслуговування житлового будинку.
Після набуття права власності на спадкове майно, а саме житловий .будинок, позивач звернулася до державного кадастрового реєстратора із заявою про внесення змін до державного земельного кадастру.
Рішенням відповідача від 18.10.2021 позивачу було відмовлено у вказаній у заяві вимогах та повідомлено, що причиною відмови є невідповідність цільового призначення земельної ділянки у електронному документі до цільового призначення у Державному акті. Таким чином, позивач зазначає, що не може набути право власності на земельну ділянку шляхом її державної реєстрації, а тому просить позов задовольнити.
Ухвалою судді від 21.03.2022 року відкрито провадження у даній справі, ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та встановлено учасникам справи строк для подання заяв по суті справи.
Згідно із частиною шостою статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі ненадання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами.
Відповідач пред'явлені позовні вимоги не оспорив, відзив на позов та клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін не подав, а тому суд вважає можливим розглянути справу за наявними у справі матеріалами.
Ухвалою суду від 12 травня 2021 року відмовлено у задоволенні клопотання представника Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про зупинення провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області про визнання незаконною відмову та зобов'язання вчинити дії.
Дослідивши письмові докази, суд встановив наступне.
Судом встановлено, що позивач ОСОБА_1 є власником житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується свідоцтвом про право на спадщину за заповітом від 19.07.2021, виданого державним нотаріусом Луцької районної державної нотаріальної контори Волинської області.
Позивач звернулася до державного кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру від 18.10.2021.
Рішенням державного кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області № РВ-7101583202021 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельну кадастру відмовлено у внесенні змін до Державного земельного кадастру з підстав невідповідності поданих документів законодавству, а саме невідповідність цільового призначення земельної ділянки у електронному документі XML файлі до цільового призначення у Державному акті.
Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернулася до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Вирішуючи публічно-правовий спір між сторонами, суд враховує таке.
Стаття 1 Закону України “Про землеустрій” містить наступне визначення: “цільове призначення земельної ділянки - допустимі напрями використання земельної ділянки відповідно до встановлених законом вимог щодо використання земель відповідної категорії та визначеного виду цільового призначення”.
Цільове призначення земельних ділянок, які надані громадянам, юридичним особам у власність чи постійне користування, зазначається в державних актах на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою.
Отже, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Пунктом 12 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051, встановлено, що відомості Державного земельного кадастру є офіційними і вважаються об'єктивними та достовірними, якщо інше не доведено судом.
Відповідно до Земельного кодексу України, Закону України “Про землеустрій” та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.03.2008 № 224, наказом Державного комітету України із земельних ресурсів 23.07.2010 за № 548 затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель (далі - Класифікатор).
Згідно з пунктом 1.2. Класифікатора, код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.
У пункті 1.4. цього Класифікатора зазначено, що КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів.
Частиною 2 статті 21 Закону України “Про Державний земельний кадастр” встановлено, що відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель: на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються; на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони); на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення.
Частиною 1 статті 25 Закону України “Про Державний земельний кадастр” визначено, що Поземельна книга є документом Державного земельного кадастру, який містить такі відомості про земельну ділянку: а) кадастровий номер; б) площа; в) місцезнаходження (адміністративно-територіальна одиниця); г) склад угідь; ґ) цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); д) нормативна грошова оцінка; е) відомості про обмеження у використанні земельної ділянки; є) відомості про межі частини земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; ж) кадастровий план земельної ділянки; з) дата державної реєстрації земельної ділянки; и) інформація про документацію із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки, а також внесені зміни до цих відомостей; і) інформація про власників (користувачів) земельної ділянки відповідно до даних про зареєстровані речові права у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; ї) дані про бонітування ґрунтів.
Відповідно до частин 4-6 статті 26 Закону України “Про Державний земельний кадастр” для внесення змін до відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки, складу угідь, нормативної грошової оцінки, а також до відомостей про межі земельної ділянки (у разі їх встановлення (відновлення) за фактичним використанням земельної ділянки) заявник подає до органу, який здійснює ведення Поземельної книги: заяву за формою, встановленою Порядком ведення Державного земельного кадастру; оригінали документації із землеустрою, технічної документації з оцінки земель, які згідно з цим Законом є підставою для внесення таких змін (крім випадків зміни виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель, що згідно з цим Законом не потребує розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки); документацію із землеустрою, на підставі якої вносяться зміни до відомостей Державного земельного кадастру, у формі електронного документа (крім випадків внесення відомостей про зміну виду використання).
Державний кадастровий реєстратор, який здійснює ведення Поземельної книги, протягом чотирнадцяти робочих днів з дати реєстрації заяви вносить до Поземельної книги інформацію про зміну відомостей про земельну ділянку або надає мотивовану відмову у внесенні таких відомостей.
Відмова у внесенні до Поземельної книги змін до відомостей про земельну ділянку надається у разі, якщо: земельна ділянка розташована на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора; із заявою звернулася неналежна особа; подані документи не відповідають вимогам законодавства; заявлені відомості вже внесені до Поземельної книги.
Згідно з частиною 1 статті 20 Земельного кодексу України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Наведене правове регулювання дає підстави для висновку, що законодавчо розділяються поняття "категорія земель", вичерпний перелік яких встановлено частиною 1 статті 19 Земельного кодексу України та "вид використання земельної ділянки".
Відповідно до підпункту 10 пункту 4 Порядку № 1051, до Державного земельного кадастру вносяться такі відомості про земельні ділянки, зокрема, цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель): категорія земель згідно з підпунктом 6 пункту 22 цього Порядку; цільове призначення згідно з документацією із землеустрою; вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель згідно із частиною п'ятою статті 20 Земельного кодексу України.
З наведеної правової норми слідує, що у розділі "Цільове призначення" визначаються: "Категорія земель" (відповідно до частини 1 статті 19 Земельного кодексу України); "Вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель", що визначається власником земельної ділянки самостійно в межах вимог Закону з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою (відповідно до частини 5 статті 20 Земельного кодексу України); "Код цільового призначення".
Пунктом 1.2 Класифікації № 548 встановлено, що код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.
Як вбачається із матеріалів справи, подана заява від 18.10.2021 позивачем за своєю суттю була спрямована на внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру щодо цільового призначення земельної ділянки, оскільки позивач фактично використовує спірну земельну ділянку для обслуговування житлового будинку, а не для сільськогосподарського призначення.
Статтею 1 Закону України “Про землеустрій” встановлено, що цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до пункту 116 Порядку ведення Державного земельного кадастру, внесення до Державного земельного кадастру відомостей (змін до них) про зареєстровану земельну ділянку здійснюється шляхом внесення таких відомостей до відповідної Поземельної книги.
Відповідно до частин 3, 4 статті 26 Закону України “Про Державний земельний кадастр”, зміни до відомостей про земельну ділянку (крім випадків, визначених у частині другій цієї статті) вносяться до Поземельної книги за заявою власника або користувача земельної ділянки державної чи комунальної власності на підставі документації, передбаченої цим Законом.
Для внесення змін до відомостей Поземельної книги щодо цільового призначення земельної ділянки, складу угідь, нормативної грошової оцінки, а також до відомостей про межі земельної ділянки (у разі їх встановлення (відновлення) за фактичним використанням земельної ділянки) заявник подає до органу, який здійснює ведення Поземельної книги: (1) заяву за формою, встановленою Порядком ведення Державного земельного кадастру; (2) оригінали документації із землеустрою, технічної документації з оцінки земель, які згідно з цим Законом є підставою для внесення таких змін (крім випадків зміни виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель, що згідно з цим Законом не потребує розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки); (3) документацію із землеустрою, на підставі якої вносяться зміни до відомостей Державного земельного кадастру, у формі електронного документа (крім випадків внесення відомостей про зміну виду використання).
Аналогічні вимоги до внесення до відомостей про земельну ділянку змін передбачені пунктом 121 Порядку № 1051.
За виключенням документів, що не подаються, для внесення відомостей про зміну виду використання земельної ділянки, кадастровому реєстратору подається лише заява за формою згідно з додатком 12 до Порядку № 1051. Законом не передбачено жодного іншого документу, окрім заяви встановленої форми.
Як вже зазначалось, частиною 5 статті 26 Закону України “Про Державний земельний кадастр”, встановлюється, що відмова у внесенні до Поземельної книги змін до відомостей про земельну ділянку надається у разі, якщо: земельна ділянка розташована на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора; із заявою звернулася неналежна особа; подані документи не відповідають вимогам законодавства; заявлені відомості вже внесені до Поземельної книги.
Так, згідно з частиною 6 статті 26 Закону України “Про Державний земельний кадастр” відмова у внесенні до Поземельної книги змін до відомостей про земельну ділянку надається у разі, якщо: земельна ділянка розташована на території дії повноважень іншого Державного кадастрового реєстратора; із заявою звернулася неналежна особа; подані документи не відповідають вимогам законодавства; заявлені відомості вже внесені до Поземельної книги.
Таким чином, з аналізу вищевикладеного, суд приходить до висновку, що підстави для відмови позивачу щодо внесення змін до Державного земельного кадастру, а саме невідповідність цільового призначення земельної ділянки у електронному документі XML файлі до цільового призначення у Державному акті є необґрунтованими, а рішення - протиправним.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що відповідач під час винесення рішення про відмову у внесенні відомостей (змін до них) діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, тому таке рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Щодо позовних вимог в частині зобов'язання кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області внести зміни щодо цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за адресою: Волинська область, Луцький район, с. Чаруків, вул. Поштова, 5а, суд зазначає наступне.
Відповідно до Рекомендацій Комітету Ради Європи N R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Ради 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб'єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.
Дискреційні повноваження це комплекс прав і зобов'язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення. Також ця особа може вибирати рішення у передбачених для конкретних ситуацій нормативно-правових актах або схожих документах.
Тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за конкретних обставин, та яке захистить або відновить порушене право.
Адміністративний суд під час розгляду та вирішення публічно-правових спорів перевіряє, чи рішення суб'єкта владних повноважень прийняте у межах законної дискреції. При цьому, відповідно до правил правозастосування практики Європейського суду з прав людини, суд не може своїм рішенням підмінити рішення суб'єкта владних повноважень.
Відповідно до абзацу 3 пункту 10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду "Про судове рішення в адміністративній справі" від 20.05.2013 № 7, суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень відповідно до закону приймає рішення на власний розсуд.
Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, і давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, що належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень, виконуючи цілі, встановлені адміністративним судочинством щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) передбаченим частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається і не може втручатися в дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
В даному випадку зобов'язання кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області внести зміни щодо цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , є втручанням суду у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області та не є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що позовні вимоги в частині зобов'язання кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області внести зміни щодо цільового призначення земельної ділянки, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , є втручанням у повноваження відповідача, а тому задоволенню не підлягають.
Поряд із тим, оскільки суд не може перебирати на себе функцій суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта, суд приходить до висновку про необхідність зобов'язання кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру про земельну ділянку, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням висновків суду.
Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи вищевикладене, системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, межі заявлених позовних вимог, суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог.
Судові витрати підлягають розподілу відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.
Отже, на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області необхідно стягнути судовий збір в сумі 993,00 грн., який сплачений позивачем відповідно до квитанції від 16 березня 2022 року №23.
Керуючись статтями 243, 245, 246, 255, 257, 262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області (18008, Черкаська область, місто Черкаси, вулиця Смілянська, будинок 131, код ЄДРПОУ 39765890) про визнання незаконною відмову та зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення державного кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 21 жовтня 2021 року № РВ-7101583202021 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.
Зобов'язати державного кадастрового реєстратора відділу 2 управління у Золотоніському районі Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про внесення змін до відомостей Державного земельного кадастру про земельну ділянку, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , з урахуванням висновків суду.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Стягнути на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області судові витрати по сплаті судового збору у сумі 993,00 грн. (дев'ятсот дев'яносто три гривні 00 копійок).
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя В.Д. Ковальчук