м. Київ К-4989/08
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів: Гончар Л.Я.
Черпіцької Л.Т.
Харченка В.В.
Бим М.Є.
Островича С.Е.
розглянувши в порядку письмового провадження справу за касаційною скаргою ОСОБА_6 на постанову апеляційного суду Житомирської області від 13 червня 2006 року у справі за позовом ОСОБА_6 до Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації, управління Пенсійного фонду України в Овруцькому районі, Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації, Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, обласного центру з нарахування та виплати пенсій та допомог Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації про стягнення невиплачених коштів,-
У травні 2005 року ОСОБА_6 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив стягнути з відповідачів невиплачені кошти за період з 01.10.2002 року до 01.10.2005 року, передбачені статтею 37 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" в сумі 3088 гривень та за період з 01.10.2002 року до 01.10.2005 року, передбачені статтями 39,50,51,54 вказаного Закону у розмірі 44562,40 гривень.
Постановою Овруцького районного суду Житомирської області від 2 лютого 2006 року позов задоволено частково. Стягнуто з обласного центру з нарахування та виплати пенсій та допомог Головного управління праці та соціального захисту населення Житомирської обласної державної адміністрації на користь ОСОБА_6 допомогу у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва за період з 01.10.2002 року по 01.10.2005 року в сумі 3088 гривень. Стягнуто з управління Пенсійного фонду України в Овруцькому районі на користь ОСОБА_6 підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення за період 01.10.2002 року до 01.10.2005 року у сумі 15440 гривень та додаткову пенсію за шкоду, заподіяну здоров'ю як особі, віднесеній до категорії 1 у сумі 1794,90 гривень. У задоволенні решти вимог відмовлено.
Постановою апеляційного суду Житомирської області від 13 червня 2006 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.
ОСОБА_6, не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши надані письмові докази в їх сукупності, Вищий адміністративний суд України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
ОСОБА_6 має статус потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи 3 категорії та відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 106 від 23.06.91р. та розпорядження Кабінету Міністрів України № 17-р від 12.01.93р. належить до зони гарантованого добровільного відселення.
Відповідно до ст. 37 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28.02.91р. № 796-ХІІ (в редакції від 17.11.2005р.) громадянам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, виплачується щомісячна грошова допомога у зв'язку з обмеженням споживання продуктів харчування місцевого виробництва та особистого підсобного господарства в таких розмірах:
- у зоні посиленого радіоекологічного контролю - 30 процентів від мінімальної заробітної плати;
- у зоні гарантованого добровільного відселення - 40 процентів від мінімальної заробітної плати;
- у зоні безумовного (обов'язкового) відселення - 50 процентів від мінімальної заробітної плати.
Перелік населених пунктів, жителям яких виплачується щомісячна грошова допомога, затверджується Кабінетом Міністрів України.
Ця допомога виплачується щомісячно за місцем роботи, пенсіонерам - органами, які виплачують пенсію, непрацюючим громадянам -місцевими органами державної адміністрації або виконавчими комітетами міських Рад народних депутатів за місцем проживання. Виплата за два і більше місяців забороняється.
До пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата, зокрема, у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати (ст. 39 Закону).
Підставою для відмови у задоволенні позову судом апеляційної інстанції наведено ст. 62 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон № 796-ХІІ ), а саме положення про застосування даного Закону в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України в межах наявних фінансових ресурсів, затверджених Законом України "Про Державний бюджет України" на відповідний рік, а отже виплати позивачу за 2002-2005 роки правомірно проводились у розмірах, встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.96р. № 836 "Про компенсаційні виплати особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" .
Проте Вищий адміністративний суд України не може погодитися із наведеною позицією суду виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 62 Закону №796-ХІІ роз'яснення порядку застосування цього Закону провадиться у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, рішення якого є обов'язковими для виконання міністерствами та іншими центральними органами державної виконавчої влади України, місцевими органами державної виконавчої влади, всіма суб'єктами господарювання, незалежно від їх відомчої підпорядкованості та форм власності.
Частиною 1 ст. 67 Закону №796-ХІІ передбачено, що конкретні розміри всіх доплат, пенсій і компенсацій підвищуються Кабінетом Міністрів України відповідно до зміни індексу вартості життя і зростання мінімальної заробітної плати.
Отже, Законом України № 796-ХІІ не уповноважено Кабінет Міністрів України зменшувати конкретні суми компенсацій і допомоги, змінювати розмір бази нарахувань пенсій, встановлений законом, а надано право роз'яснення порядку застосування цього Закону.
Судом апеляційної інстанції не враховано положення, що встановлення конкретних (зменшених) сум для обчислення грошової допомоги Кабінетом Міністрів України не є виконанням норм Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" , оскільки вказані дії Кабінету Міністрів України не реалізують, встановлені Законом права та гарантії, а змінюють та коректують, встановлені цим законом права та гарантії в бік їх зменшення, чим, в свою чергу, порушують його норми, оскільки статтею 71 Закону № 796-ХІІ чітко встановлено, що дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону.
Виходячи із загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, при конкуренції норм суди повинні керуватися актом вищої дії. В даному випадку - Законом № 796-ХІІ .
Таким чином, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що здійснення виплати грошової допомоги згідно постанови КМ України № 836 від 26.07.96р. є неправомірною, тобто такою, що не відповідає нормам законів України та Конституції України , як Основного закону держави.
У відповідності до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Законами України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" від 23.12.04 р. № 2285-IV , Законом України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" від 27.11.03р. № 1344-ІV , Законом України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" від 26.12.02р. № 380-ІV та Законом України "Про Державний бюджет на 2002 рік" від 20.12.01р. № 2905-ІІІ встановлено розмір прожиткового мінімуму, який застосовується для встановлення розмірів мінімальної заробітної плати.
Органи державної влади повинні керуватися нормами Конституції України і законів України виходячи з мінімальних соціальних гарантій, встановлених законами України, і не можуть порушувати норми статті 22 Конституції України , які є нормами прямої дії. Інакше при наявності конституційного права на соціальний захист невикористання мінімальних гарантій, визначених законом, є порушенням державою своїх конституційних зобов'язань перед громадянами України.
При вирішенні справи суд має керуватися принципом верховенства права (ст. 8 КАС України ), відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики та рішень Європейського Суду з прав людини.
В свою чергу, суд апеляційної інстанції також мав керуватися положеннями Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV , який регулює відносини, що виникають у зв'язку з обов'язком держави виконати рішення Європейського суду з прав людини у справах проти України; з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї; з впровадженням в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини; зі створенням передумов для зменшення числа заяв до Європейського суду з прав людини проти України.
Так, статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
З огляду на це, Вищий адміністративний суд України зазначає, що правовідносини, що виникають в процесі реалізації права особи на отримання грошової допомоги як потерпілому внаслідок Чорнобильської катастрофи основані на принципі юридичної визначеності.
Зазначений принцип не дозволяє державі посилатися на відсутність певного нормативного акта, який визначає механізм реалізації прав та свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах. Як свідчить позиція Суду ЄС у справі Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office) принцип юридичної визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатися на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться у законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії. Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом -відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності. При цьому, якщо держава чи орган публічної влади схвалили певну концепцію, в даному випадку це надання грошової допомоги особам, які визнані потерпілими внаслідок Чорнобильської катастрофи, така держава чи орган вважатимуться такими, що діють протиправно, якщо вони відступлять від такої політики чи поведінки, зокрема, щодо фізичних осіб без завчасного повідомлення про зміни в такій політиці чи поведінці, оскільки схвалення такої політики чи поведінки дало підстави для виникнення обґрунтованих сподівань у фізичних осіб стосовно додержання державою чи органом публічної влади такої політики чи поведінки.
Також колегія суддів бере до уваги практику Європейського суду з прав людини, зокрема, справа "Кечко проти України", "Бурдов проти Росії", № 59498/00, пар. 35, ECHR 2002-ІІІ ( mutatis mutandis), справа Yvonne van Duyn v. Home Office (Case 41/74 van Duyn v. Home Office; справа про принцип юридичної визначеності). Про першу, зокрема, зазначено у листі Верховного суду України від 07.2006 року № 1-5/400. Зазначеним листом Верховний суд України акцентує увагу на те, що реалізація особою права, що пов'язане з отриманням бюджетних коштів, яке базується на спеціальних та чинних на час виникнення спірних правовідносин нормативно-правових актів національного законодавства, не може бути поставлена у залежність від бюджетних асигнувань. Крім того, у випадках коли з набуттям чинності певним законом, його нормами призупиняється дія положень закону, що був прийнятий раніше, до спірних правовідносин застосовується закон, що діяв на момент виникнення у особи відповідного права.
Таким чином, суд касаційної інстанції приходить до висновку про неправильне застосування норм матеріального права судом апеляційної інстанції щодо визнання права особи на соціальні гарантії, встановлені державою, а також порядку їх надбання та розміру нарахування.
Згідно ст. 226 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
Враховуючи, що судом першої інстанції були дослідженні всі обставини справи та правильно застосовані норми матеріального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку про скасування постанови Апеляційного суду Житомирської області від 29.06.2006р. у справі № 22-ас/1919 та залишення в силі постанови Овруцького районного суду Житомирської області від 31.03.2006р. у справі № 2а-1022/06.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 210-232 Кодексу адміністративного судочинства України , колегія суддів -
Касаційну скаргу ОСОБА_6 задовольнити.
Постанову апеляційного суду Житомирської області від 13 червня 2006 року скасувати.
Постанову Овруцького районного суду Житомирської області 2 лютого 2006 року залишити в силі.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає
Суддя Л.Я. Гончар