13 квітня 2022 року
м. Київ
справа № 852/2а-1/19
провадження № К/9901/3892/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою виконавчого комітету Дніпровської міської ради
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року (суддя Верба І.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року (головуючий суддя Щербак А.А., судді Баранник Н.П., Прокопчук Т.С.)
у справі № 852/2а-1/19
за позовом ОСОБА_1
до виконавчого комітету Дніпровської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Дніпровської міської ради, в якому просила: визнати протиправним рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради "Про вжиття заходів щодо усунення порушень Правил благоустрою міста" від 23 січня 2019 року в частині зносу гаража № НОМЕР_1 , який розташований в районі будинку АДРЕСА_1 ; скасувати рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради "Про вжиття заходів щодо усунення порушень Правил благоустрою міста" від 23 січня 2019 року в частині зносу гаража № НОМЕР_1 , який розташований в районі будинку АДРЕСА_1 .
2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року, позов задоволено.
3. Відповідач з вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23.12.2019 та відмовити у позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 22 січня 2019 року № 87 "Про вжиття заходів щодо усунення порушень Правил благоустрою території міста" вирішено:
1) Вжити заходів щодо усунення порушень Правил благоустрою території міста Дніпропетровська, затверджених рішенням міської ради від 27 листопада 2013 року № 44/43 (далі - Правила), стосовно самовільно встановлених на території міста гаражів, споруд (у тому числі пересувних), огорож згідно з переліком (додаток), а саме зобов'язати власників самовільно встановлених на території міста гаражів, споруд (у тому числі пересувних), огорож демонтувати зазначені об'єкти власними силами протягом 5 днів з дня прийняття цього рішення та привести земельні ділянки на місцях демонтованих об'єктів до первісного стану.
2) У разі невиконання вимог (п. 1 цього рішення) інспекції з питань благоустрою Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради власними силами або із залученням інших комунальних підприємств та сторонніх організацій вжити заходів щодо усунення наслідків порушень Правил шляхом демонтажу об'єктів (п. 1 цього рішення), забезпечити їх транспортування, зберігання та складання акта, який підписується представниками інспекції з питань благоустрою Дніпровської міської ради, КП "Управління контрою за благоустроєм міста" та залученими особами, що були присутні під час його проведення.
3) Комунальному підприємству "Управління по ремонту та експлуатації автошляхів" Дніпровської міської ради виділити необхідну кількість фахівців з метою відключення об'єктів (п. 1 цього рішення) від електромереж та інших мереж.
4) Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради у разі примусового демонтажу привести до первісного стану земельні ділянки на місцях демонтованих об'єктів (п. 1 цього рішення).
5) Департаменту громадського порядку і цивільного захисту Дніпровської міської ради та Комунальному підприємству "Муніципальна варта" Дніпровської міської ради забезпечити охорону громадського порядку під час усунення наслідків порушень Правил (п. 1 цього рішення).
6) Встановити, що об'єкти (п. 1 цього рішення):
6.1) Можуть бути повернені власнику у разі надання документів, що посвідчують особу, підтверджують право власності на демонтовані об'єкти, а також документів про оплату послуг і відшкодування витрат, пов'язаних з їх демонтажем, транспортуванням та зберіганням.
6.2) Зберігаються протягом шести місяців з дати проведення демонтажу, а після закінчення терміну зберігання передаються до Комунального підприємства "Дніпроековторресурс" Дніпровської міської ради для їх утилізації.
7) Департаменту з питань місцевого самоврядування, внутрішньої та інформаційної політики Дніпровської міської ради проінформувати населення міста через засоби масової інформації про виконання робіт з усунення наслідків порушень Правил.
6. Додатком до рішення виконкому міської ради від 22 січня 2019 року № 87 визначено Перелік самовільно встановлених на території міста гаражів, споруд (у тому числі пересувних), огорож, що підлягають демонтажу, відповідно до якого за порядковим номером НОМЕР_2 зазначено металевий гараж за адресою: АДРЕСА_1 , який визначено на графічному матеріалі № 7 спорудою 5.
7. Не погоджуючись з рішенням в частині демонтажу гаражу, що знаходиться в користуванні позивача, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що перелік функцій при здійсненні самоврядного контролю за станом благоустрою, визначений ст. 40 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" населених пунктів є вичерпним, та передбачає, зокрема, подання позовів до суду про відшкодування шкоди, завданої об'єктам благоустрою внаслідок порушення законодавства з питань благоустрою населених пунктів та Правил благоустрою території населеного пункту.
9. Судом першої інстанції було зазначено, що гараж ОСОБА_1 побудований у 1994 році, має фундамент, отже позивач отримавши первісні дозвільні документи володіє гаражем та добросовісно, відкрито і безперервно користуються земельною ділянкою протягом 25 років.
10. За висновками судів, демонтаж гаражу комунальним підприємством без згоди позивача, без вирішення спору у судовому порядку, свідчить про порушення ст. 41 Конституції України, яка визнає непорушним право власності та є не заснованим на законі втручанням у право на мирне володіння майном, гарантовано ст. 1 Протоколу Першого Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
11. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
12. Зокрема, скаржник посилається на те, що земельна ділянка, на якій розташовано вказана тимчасова споруда належить Дніпровській міській раді та віднесена до земель комунальної власності, відповідно до ст. ст. 80, 83 Земельного кодексу України та ст. ст. 26, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Земельна ділянка, на якій розміщений металевий гараж, використовується позивачем без правовстановлюючих документів, жодних документів, які б підтверджували його право володіння чи користування земельною ділянкою по спірній адресі матеріали справи не містять. Для розгляду справи не має жодного значення, який період часу позивач без достатніх правових підстав використовував земельну ділянку і взагалі не може йти мова про добросовісність, відкритість, безперервність такого користування.
13. Відповідач стверджує, що у матеріалах справи відсутні відповідні письмові докази на підтвердження факту здійснення позивачем процедури будівництва відповідно до вимог законодавства.
14. Скаржник вважає помилковими висновки судів про порушення права власності ОСОБА_1 і зазначає, що під час внесення спірного гаражу до переліку об'єктів, які підлягають демонтажу, виконком переслідував легітимну мету контролю органами місцевого самоврядування благоустрою населеного пункту м. Дніпра. При цьому застосування судами попередніх інстанцій норм Конституції України та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод є необґрунтованими та безпідставними, суди невірно застосували зазначені приписи до цих правовідносин.
15. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на необґрунтованість касаційної скарги, вказує на те, що капітальність споруди гаража підтверджено Технічним паспортом БТІ від 14 листопада 2018 року №39-а. Гараж неможливо перенести без його знецінення.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, виходить з такого.
17. Відповідно до ч. 3 ст. 41 Конституції України ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним.
18. Зазначені конституційні положення деталізовані, зокрема у ст. 319 Цивільного кодексу України, яка гарантує, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону та відповідають моральним засадам суспільства; держава не втручається у здійснення власником права власності, але діяльність власника може бути обмежена чи припинена у випадках і в порядку, встановлених законом.
19. Згідно з приписами ч. 1 ст. 181 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення.
20. Об'єктами будівництва, у розумінні абз. 5 ч. 1 ст. 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
21. На відміну від нерухомого майна, переміщення якого неможливе без їх знецінення та зміни призначення, тимчасові споруди мають відмінності, зокрема, виготовляються з полегшених збірних конструкцій та встановлюється без улаштування заглибленого фундаменту тощо.
22. Частина 3 ст. 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачає, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
23. За визначенням ч. 2 ст. 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
24. Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
25. Відповідно до ст. 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкту, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
26. На підставі аналізу наведених вище положень законодавства вбачається, що порядок та реалізація суб'єктом владних повноважень щодо демонтажу тимчасової споруди залежить від виду об'єкту, що підлягає демонтажу.
27. Суб'єкт владних повноважень має повноваження приймати рішення про демонтаж об'єктів, якщо такі належать до тимчасових споруд у розумінні Правил благоустрою.
28. Якщо об'єкт не є тимчасовою спорудою, його може бути примусово знесено в порядку, встановленому Законом "Про регулювання містобудівної діяльності" за судовим рішенням, ухваленим за позовом органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 січня 2020 року у справі №465/249/15-а, від 13 березня 2020 року у справі №161/14543/16-а.
29. В Акті комісійного обстеження об'єктів благоустрою від 28 листопада 2018 року №164 зазначено про те, що комісією виявлено саме тимчасові споруди.
У цій справі суди попередніх інстанцій керувалися тим, що гараж позивачки побудований у 1994 році, має фундамент, отже позивач отримавши первісні дозвільні документи володіє гаражем та добросовісно, відкрито і безперервно користуються земельною ділянкою протягом 25 років.
30. Верховний Суд наголошує, що посилаючись на приписи ст. 41 Конституції України, а також положення Протоколу Першого Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, суди попередніх інстанцій достеменно не встановили, чи є спірний гараж капітальною спорудою, об'єктом нерухомого майна або ж тимчасовою спорудою з розбірних конструкцій.
31. Позивач посилається на технічний паспорт БТІ від 14 листопада 2018 року №39-а, в якому зазначено про наявність бетонного фундаменту, а також на те, що металеві стіни є цільнозвареними, з металу товщиною 8 мм.
32. У постанові Верховного Суду від 28 вересня 2020 року у справі № 283/240/18 досліджувалося питання розмежування капітальної споруди та тимчасової споруди, а також нормативні вимоги щодо облаштування фундаменту і зроблено такі висновки:
"26. За нормами ДБН В.2.1-10-2009 "фундамент - частина будівлі чи споруди, переважно підземна, яка сприймає навантаження від споруди і передає їх на основу, складену ґрунтами (природну) чи штучну".
Фундаменти класифікуються, згідно з ДБН, як "фундаменти малозаглиблені":
"Фундаменти малозаглиблені, мілкого закладання - передають навантаження на ґрунт переважно через підошву фундаменту".
Фундамент - це підземний чи підводний конструктивний елемент будівлі, що сприймає всі навантаження від вище розташованих вертикальних елементів несучого остова, бічного тиску грунту нерівномірних їх деформацій та передає їх на ґрунтові основи. Відстань від поверхні планування до нижньої площини фундаменту (підошви) - це глибина закладання фундаменту. Фундаменти поділяють на фундаменти мілкого та глибокого закладання.
Фундаменти мілкого закладання мають такі особливості:
- навантаження на основи передаються в основному через підошву фундаменту;
- співвідношення зовнішніх розмірів (висоти і ширини) складають не більше 4, що дозволяє розглядати такі фундаменти при їх повороті, як жорсткі конструкції;
- фундаменти влаштовують у відкритих котлованах або в порожнинах, утворених в масивах ґрунту.
Фундаменти глибокого закладання мають такі особливості:
- навантаження на основи передаються в через підошву фундаменту і бокову поверхню;
- співвідношення зовнішніх розмірів (висоти і ширини) більше 4;
- фундаменти влаштовують шляхом заглиблення в ґрунтовий масив або в порожнини, розташовані в масиві.
…віднести бетонну основу до поняття "фундамент", не є можливим.
Влаштована залізобетонна конструкція, яка сприймає лише вертикальні навантаження від вище розташованих конструктивних елементів будівлі за адресою: АДРЕСА_1 (біля магазину "НОМЕР_1") з габаритними розмірами у плані 4,16х5,69 м, враховуючи її конструктивні особливості та глибину залягання, не відповідає вимогам ДБН В.21-10-2009 "Основи та фундаменти. Основні положення проектування", оскільки:
- глибина залягання становить 0,50 м (50 см) від рівня землі, та не відповідає п.п. 7.5.1 та 7.5.2 ДБН В.2.1-10-2009, замість передбаченого нормативом для кліматичної півзони "ІІВІ" глибини сезонного промерзання ґрунту - 1,1 м (110 см);
- сприймає та передає на основу лише вертикальні навантаження, передача навантажень у вигляді згинальних моментів, поперечних і поздовжніх горизонтальних сил від залізобетонної основи (армопоясу) на бетонний стовп не відбувається, що не відповідає суті терміну "фундамент";
- наявна залізобетонна основа (армопояс) не відповідає поняттю "ростверк", про який зазначено в акті №1006/7/к15/176 (а.с.55 на звороті), так як не має зв'язку з бетонними стовпами для забезпечення розподілу всіх навантажень та здійснення сумісної роботи.
29. Наведені висновки свідчать про те, що споруда підпадає під визначення стаціонарної тимчасової споруди, без улаштування фундаменту".
33. У цій справі суди не дослідили того чи фундамент, улаштований позивачем, відповідає нормам ДБН, а також того чи цей фундамент нерозривно пов'язаний з гаражем, чи є вони однією капітальною спорудою або можливо розібрати металеву конструкцію, яка знаходиться на підвищенні і ця конструкція не втратить своєї цінності.
34. Своєю чергою відповідач вказує на те, що металевий гараж не є капітальною будівлею, а є тимчасовою спорудою, а також на те, що відсутні відповідні докази на підтвердження факту здійснення позивачем процедури будівництва гаража як об'єкта нерухомості.
35. Від вирішення питання про те, чи належить спірний гараж до об'єктів будівництва або до тимчасових споруд, залежить порядок демонтажу такого гаража та правильне вирішення цього спору.
36. Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
37. Відповідно до п. 1 ч.2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 328 цього Кодексу.
38. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись положеннями ст.ст. 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу виконавчого комітету Дніпровської міської ради задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2019 року у справі №852/2а-1/19 - скасувати.
Справу №852/2а-1/19 за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб