Іменем України
16 лютого 2022 року
Київ
справа №640/10135/20
адміністративне провадження № К/9901/45787/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Калашнікової О.В.
суддів: Губської О.А., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/10135/20
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" про застосування заходів реагування, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2021 року (прийняте у складі судді - Келеберди В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: судді доповідача - Кузьмишиної О.М., суддів: Єгорової Н.М., Федотова І.В.)
І. Суть спору
1. У травні 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУДСНС у м. Києві) звернулося до суду з позовом до Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації навчального корпусу №11 Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», розташованого за адресою: вул. Академіка Янгеля, 7-А у Солом'янському районі м. Києві до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки, шляхом знеструмлення електроживлення приміщень навчального корпусу №11 та накладенням печатки на розподільчий електрощит; обов'язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві; контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб'єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на те, що в результаті проведеної перевірки встановлені порушення правил техногенної і пожежної безпеки, про що зазначено в акті № 129, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей та які вимагають застосування заходів реагування у межах повноважень ГУ ДСНС у м. Києві
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», наказу МВС України від 17.01.2019 року №22, зареєстрованого в Міністерстві юстиції 21.01.2019 року за №73/33044, протокольного рішення засідання Кабінету Міністрів України від 06.12.2019 року №23, доручення Прем'єр міністра України від 11.12.2019 року №44205/1/1-19 та доручення ДСНС України від 11.12.2019 року №02-17767/261, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві було видано наказ від 26.12.2019 року № 1117 «Про проведення позапланових перевірок».
3.1. Згідно наказу № 1117 працівникам управління доручено організувати та забезпечити проведення у січні 2020 року позапланових перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, зокрема доручено провести перевірку відповідача, розташованого за адресою: вул. Академіка Янгеля, 7-А у Солом'янському районі м. Києві.
3.2. На підставі Наказу № 1117 видано посвідчення від 13.01.2020 року № 667 на проведення позапланової перевірки будівель, приміщень на території Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», розташованих за адресою: вул. Академіка Янгеля, 7-А у Солом'янському районі м. Києві.
3.3. Під час здійснення перевірки встановлено, що об'єкт перевірки приміщення відповідача експлуатується з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, а саме:
-пункт 8 розділу ІІ ППБУ - не всі приміщення забезпечені відповідними знаками безпеки;
-абзац 1 частини 2 статті 57 КЦЗУ - не надано декларації відповідності матеріально-технічної бази суб'єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки (приміщення надане в орендне користування);
-пункт 12 розділу ІІ ППБУ - з метою проведення заходів із запобігання виникненню пожеж та організації їх гасіння не створена добровільна пожежна дружина;
-пункт 16 розділу ІІ ППБУ - посадові особи призначені відповідальними за протипожежний стан приміщень не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2013 року №444 «Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуація»;
-абзац 2 пункту 2.3 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - не надано документацію щодо типу заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (протипожежні двері) складських (підсобних) приміщень, електрощитових, тощо;
-пункт 2.4 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - отвори, що утворені при перетинанні протипожежних перешкод комунікаційними системами в підвалі не зашпаровані негорючим матеріалом, який забезпечує межу вогнестійкості та димогазонепроникнення;
-абзац 1 пункту 2.5 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - дерев'яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
-пункт 2.9 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - в підвалі для складських приміщень не визначений клас зони згідно з «Правилами будови електроустановок. Електрообладнання спеціальних установок»;
-пункт 2.9 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - в підвалі для всіх приміщень складського призначення не визначена категорія щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки;
-пункт 2.12 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - приміщення електрощитової захаращені сторонніми предметами;
-пункт 2.16 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - допускається встановлення на вікнах приміщень 1-го поверху, де перебувають люди, глухих грат, які не розкриваються, розсуваються та не знімаються;
-пункт 2.23 глави 2 розділу ІІІ, пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ - коридори, які недостатньо забезпечені природним освітленням не обладнанні системою димовидалення;
-пункт 2.17 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - опорядження (облицювання) стін на шляхах евакуації 2-го та 3-го поверху виконано з матеріалів з невизначеним показником щодо коефіцієнта займистості, димоутворювальної здатності та токсичності;
-пункт 2.27 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - двері евакуаційних виходів не зачинено на замки які відчиняються з середини без ключа;
-пункт 2.31 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - шляхи евакуації не забезпечені евакуаційним освітленням, а евакуаційні виходи не позначені світловими покажчиками «Вихід»;
-пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - допускається улаштування підсобного приміщення під сходовою кліткою;
-пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - на сходовій клітці допускається влаштування решіток, які перешкоджають вільній евакуації людей;
-пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - допускається знімання пристроїв для самозачинення дверей сходових кліток, а також фіксування самозакривних дверей у відчиненому положенню;
-пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ - в загальних коридорах поверхів допускається захаращення шляхів евакуації та евакуаційних виходів меблями та матеріальними цінностями;
-пункт 1.6 глави 1 розділу ІV ППБУ - з'єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не здійснено за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
-пункт 1.8 глави 1 розділу ІV ППБУ - допускається експлуатація та влаштування тимчасових ділянок електромереж;
-пункт 1.12 глави 1 розділу ІV ППБУ - не надані акти проведення прихованих робіт на прокладання електропроводки над підвісними стелями;
-пункт 1.15 розділу ІV ППБУ - допускається влаштування апаратів відключення силових та освітлювальних мереж безпосередньо в складських приміщеннях в підвалі;
-пункт 1.16 розділу ІV ППБУ - не всі електрощити та групові електрощитки оснащені схемами підключення електроспоживачів з пояснюючими написами і вказаним значенням номінального струму апарату захисту;
-пункт 1.17 глави 1 розділу ІV ППБУ - електророзетки встановлені на горючій основі (конструкції) без підкладання під них суцільного негорючого матеріалу, що виступає за габарити апарата не менше ніж на 0,01 метра;
-пункт 1.20 розділу ІV ППБУ - не проведені розрахунки допустимого струмового навантаження електричних мереж (всіх наявних приміщень), електроустановок в порушення п.1.1 ПУЕ;
-пункт 1.21 глави 1 розділу ІV ППБУ - не надані підтверджуючі матеріали щодо захисту будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів;
-пункт 1.1 глави 1 розділу V ППБУ - не підтверджено, що наявні системи протипожежного захисту в навчальному корпусі знаходяться у справному стані та утримуються в постійній готовності до виконання роботи (не надано документи щодо виводу тривожних сповіщень від приймально-контрольного приладу СПЗ на пульт централізованого пожежного спостерігання та договори на технічне обслуговування СПЗ);
-пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ - не всі приміщення обладнані системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (СПС, СО);
-підпункт 2 пункту 2.2 глави 2 розділу V ППБУ - пожежні кран-комплекти не укомплектовані пожежними рукавами однакового з ними діаметра та стволами, кнопкою дистанційного запуску пожежних насосів (за наявності таких насосів), а також важелями для полегшення відкривання вентиля укомплектовано;
-підпункт 6 пункту 2.2 глави 2 розділу V ППБУ - пожежні кран-комплекти не мають отворів для провітрювання і не пристосовані для опломбування та візуального огляду їх без розкривання;
-підпункт 8 пункту 2.2 глави 2 розділу V ППБУ - на дверцятах пожежної шафки із зовнішнього боку не вказані після літерного індексу «ПК» порядковий номер крана та номер телефону для виклику пожежно-рятувальних підрозділів;
-пункт 3.9 розділу V ППБУ - приміщення не забезпеченні нормативною кількістю первинних засобів пожежогасіння (вогнегасниками);
-пункт 3.10 розділу V ППБУ - вогнегасники не навішені на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника і на відстані від дверей, достатній для її повного відчинення;
-пункт 3.15 глави 3 розділу V ППБУ - вогнегасники не встановлено в легкодоступних та видних місцях, а також у пожежонебезпечних місцях, де найбільш вірогідна поява осередків пожежі;
-пункт 8 частинка 1 статті 20 КЦЗУ - не здійснено навчання керівного складу, працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки;
-частина 2 статті 20 КЦЗУ - відсутні спеціально призначені особи з питань цивільного захисту.
3.4. За результатами проведення позапланової перевірки державним інспектором складено акт №129 від 07.02.2020 року щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної і пожежної безпеки.
3.5. На думку позивача, всі виявлені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки зазначені в акті перевірки створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють, перебувають на об'єкті, що стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року, позов задоволено. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень навчального корпусу №11 Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», розташованого за адресою: вул. Академіка Янгеля, 7-А у Солом'янському районі м. Києві, шляхом знеструмлення електроживлення приміщень навчального корпусу №11 та накладенням печатки на розподільчий електрощит до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
4.1. Обов'язок щодо забезпечення виконання судового рішення покладено на Головне управління ДСНС України у м. Києві.
4.2. Контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб'єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покладено на Головне управління ДСНС України у м. Києві.
4.3. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що виявленні порушення не є формальними та можуть створювати реальну загрозу для життя та здоров'я людей, а станом на дату розгляду позовної заяви, відповідачем не подано до суду доказів усунення усіх виявлених порушень.
IV. Касаційне оскарження
5. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
5.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції застосував норму права, а саме статей 68,70 Кодексу цивільного захисту України без урахування висновків Верховного Суду щодо питання застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17, від 26 квітня 2021 року у справі №640/10129/20, від 16 вересня 2020 року у справі №816/4755/15, від 24 листопада 2020 року у справі №826/10169/18, від 31 жовтня 2019 року у справі №580/32/19.
5.2. Також скаржник вказує, що судом апеляційної інстанції всупереч висновкам Верховного Суду викладених у постановах від 28 травня 2019 року у справі №819/1850/17, від 19 березня 2020 року у справі №140/2323/19, від 28 жовтня 2020 року у справі №560/639/19 порушено принцип пропорційності між використовуваним позивачем засобами та метою, яка ними досягається, й недоцільністю застосування до відповідача заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень навчального корпусу.
5.3. Скаржник як на підставу для касаційного оскарження судового рішення також посилається на положення пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України (суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу (пункт 1 частини другої статті 353 КАС України)).
6. В обґрунтування доводів касаційної скарги вказує, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини й підстави, які спонукали позивача як суб'єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб'єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей (частина п'ята статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у зв'язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавцем покладений як основа і правова підстава його застосування. Відповідна правова позиція висвітлена Верховним Судом у постанові від 24 листопада 2020 року у справі № 826/10169/18 за схожих фактичних обставин.
6.1. Наголошує на тому, що порушення у вигляді відсутності системи протипожежного захисту відповідно до практики Верховного Суду не може визнаватись таким, що створює реальну загрозу життю та здоров'ю людей.
6.2. Також, скаржник зазначає, що вже під час розгляду справи судом апеляційної інстанції відповідачем було надано докази того, що всі роботи з капітального ремонту системи пожежної сигналізації, системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей в навчальному корпусі №11 виконані в повному обсязі. Зазначені докази судом апеляційної інстанції було прийнято. Проте, незважаючи на усунення відповідачем всіх порушень, суд апеляційної інстанції застосував до відповідача заходи реагування, посилаючись на вірне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини.
6.3. У зв'язку із наведеним відповідач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
7. У відзиві на касаційну скаргу, позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
10. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
11. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон №877-V.
12. Згідно з частиною п'ятою статті 4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
13. Частиною сьомою статті 7 вказаного Закону встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
14. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
15. Відповідно до частин першої, другої статті 68 Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
15.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення.
16. Згідно з вимогами статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
16.1. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду
VI. Позиція Верховного Суду
17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
18. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
19. Спір у цій справі виник у зв'язку із застосуванням до Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень навчального корпусу №11 Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», розташованого за адресою: вул. Академіка Янгеля, 7-А у Солом'янському районі м. Києві, шляхом знеструмлення електроживлення приміщень навчального корпусу №11 та накладенням печатки на розподільчий електрощит до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
20. Системний аналіз правових норм у цій справі дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
21. Таким чином, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень навчального корпусу №11 Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», розташованого за адресою: вул. Академіка Янгеля, 7-А у Солом'янському районі м. Києві, шляхом знеструмлення електроживлення приміщень навчального корпусу №11 та накладенням печатки на розподільчий електрощит до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
22. Обґрунтовуючи вимоги адміністративного позову позивач зазначив, що виявлені порушення не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення та потребують усунення.
23. В свою чергу, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до припису №437 від 05.01.2021 року, виданого за результатами позапланової перевірки дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, проведеної у період з 16 по 30 грудня 2020 року, ним підтверджується усунення майже всіх виявлених порушень, окрім двох:
- пункт 1.1 глави 1 розділу V ППБУ - не підтверджено, що наявні системи протипожежного захисту в навчальному корпусі знаходяться у справному стані та утримуються в постійній готовності до виконання роботи (не надано документи щодо виводу тривожних сповіщень від приймально-контрольного приладу СПЗ на пульт централізованого пожежного спостерігання та договори на технічне обслуговування СПЗ);
- пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ - не всі приміщення обладнані системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (СПС, СО).
24. Також, під час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій відповідач наголошував, що зазначені порушення перебувають в процесі усунення, що пов'язано з проведенням процедури публічних закупівель, та надані пояснення поетапності виконання дій направлених на усунення цих порушень.
25. Крім того, під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції, відповідачем надано інформацію, що капітальний ремонт системи протипожежного захисту в навчальному корпусі №11 Інституту вже розпочався і найближчим часом будівля буде приведена у належний стан, а пізніше надав додаткові пояснення, у яких зазначив, що всі роботи з капітального ремонту системи пожежної сигналізації, системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей в навчальному корпусі №11 за Договором підряду №ВТ-21158 від 16.06.2021 року виконані у повному обсязі, що підтверджується Актом приймання виконаних будівельних робіт за вересень 2021 року, який додано до матеріалів справи.
26. Як вбачається з оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій, мотиви якими керувалися суди задовольняючи позов, зводяться до того, що відповідачем не надано доказів щодо повного усунення порушень виявлених під час перевірки. Поряд з цим, судами не взято до уваги й не надано оцінки тим порушенням, які були усунені під час розгляду справи в суді першої інстанції, а також, безпосередньо судом апеляційної інстанції не досліджено докази про усунення порушень, які відповідач надавав вже під час вирішення справи в апеляційному суді.
27. Так, суди попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях вказали перелік зафіксованих в актах перевірок позивача порушень без належної та повної оцінки їх змісту з точки зору підтвердження належними доказами наявності підстав для застосування відповідного заходу реагування, зокрема, щодо порушень, які на час розгляду справи залишились неусунутими відповідачем. Відсутність мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову, не зазначення мотивів відхилення кожного аргументу учасника свідчать, що висновки судів про визнання підтвердженими обставин існування підстав для застосування заходів реагування є передчасними та необґрунтованими.
28. Слід зазначити, що Кодекс цивільного захисту України пов'язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
29. При цьому, захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об'єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
30. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17.
31. Так, поняття "загрози життю та здоров'ю" є оціночним. Однак це не спростовує необхідність дослідження судом доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі спори розглядаються за позовними заявами суб'єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.
32. При обранні заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень навчального корпусу №11 Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
33. При цьому, під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб'єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.
34. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб'єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей (частина п'ята статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), у зв'язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.
35. Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №815/6365/17.
36. Як було зазначено вище, судом першої інстанції встановлено, що відповідачем усунуто майже всі виявлені позивачем порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, окрім двох порушень.
37. Так, на момент розгляду справи в суді першої інстанції залишилися не усуненими лише два порушення (пункт 1.1 глави 1 розділу V ППБУ та пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ), які продовжували усуватися, на підтвердження чого відповідачем були надані відповідні доказами.
38. В свою чергу, як вбачається з матеріалів справи, під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідач надав додаткові пояснення, у яких зазначив, що всі роботи з капітального ремонту системи пожежної сигналізації, системи оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей в навчальному корпусі №11 за Договором підряду №ВТ-21158 від 16.06.2021 року виконані у повному обсязі, що підтверджується Актом приймання виконаних будівельних робіт за вересень 2021 року. У зв'язку з цим, відповідач звернувся листом до позивача з проханням провести позапланову перевірку для підтвердження повного усунення порушень зазначених в Акті №129 від 07 лютого 2020 року.
39. Таким чином, на дату розгляду справи в суді касаційної інстанції два порушення (пункт 1.1 глави 1 розділу V ППБУ та пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ), про усунення яких відповідач надав докази до суду апеляційної інстанції, залишились не підтвердженими позивачем.
40. Між тим, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві не надано доказів на підтвердження того, що наявність лише вказаних порушень створює загрозу життю та здоров'ю людей.
41. Крім того, Суд зазначає, що позивач, звертаючись з цим позовом, з урахуванням принципу співмірності не обґрунтував чи можливе застосування інших заходів реагування окрім повного зупинення експлуатації приміщень навчального корпусу №11 Національного технічного університету України «Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського», а якщо неможливо - то чому.
42. При цьому, як наголошує позивач, з чим погодилися і суди першої та апеляційної інстанцій, належним доказом усунення всіх наявних в акті перевірки порушень є лише результати повторної перевірки, в ході проведення якої посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
43. Суд з цього приводу зазначає наступне.
44. Положеннями частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
45. Це означає, що виключно суд приймає рішення про зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.
46. Ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, в ході якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які в свою чергу стають основою судового рішення, його мотивувальної частини, зокрема.
47. Отже, в разі якщо правовідносини між суб'єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.
48. В протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.
49. Таким чином, суд оцінює як акт позивача, що складений за результатами контрольного заходу і в якому зафіксовано відсутність або наявність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, так й інші докази, надані відповідачем, які, в свою чергу, підтверджують відсутність або усунення виявлених порушень - акти виконаних робіт на встановлення певного обладнання, на приведення споруд, обладнання до чинних вимог, правил, інструкцій тощо; первинні документи, що свідчать про купівлю необхідного обладнання; різного роду договори про надання певних послуг, наявність яких є обов'язковою, тощо.
50. В контексті спірних правовідносин, що склались у цій справі, слід зазначити, що саме суд вирішує питання чи усунув відповідач виявлені порушення чи ні, а отже чи є підстави для задоволення позову чи такі відсутні.
51. За таких обставин, доводи позивача та судів попередніх інстанцій про те, що належним доказом усунення порушення є лише акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є помилковим, оскільки такий доказ є одним із доказів, який може підтверджувати обставину усунення підприємством виявлених порушень.
52. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 04 червня 2020 року у справі №826/13895/16 та у постанові Верховного Суду від 31 жовтня 2019 року у справі №580/32/19.
53. У спірних правовідносинах, що склались у цій справі, відповідачем усунуто майже всі виявлені позивачем порушення вимог законодавства, а на підтвердження усунення двох останніх порушень відповідачем надано Акт приймання виконаних будівельних робіт за вересень 2021 року, що свідчить про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об'єкта перевірки, виходячи з вимог принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися неусунутими (не підтвердженими) на час розгляду справи.
54. За таких обставин та правового врегулювання Верховний Суд дійшов висновку, що виявлені порушення не є підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об'єкту перевірки, оскільки законодавець пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Оскільки облаштування приміщень установками автоматичної пожежної сигналізації спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок аж ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.
55. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15 та від 28 квітня 2021 року у справі №640/10129/20.
56. За наведеного правового регулювання та встановлених обставин справи, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
57. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
57.1. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
58. З огляду на викладене, враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, Верховний Суд на підставі статті 351 КАС України вважає, що судові рішення попередніх інстанцій у цій справі слід скасувати та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві.
VІІ. Судові витрати
59. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" - задовольнити.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року у справі №640/10135/20 - скасувати.
3. Ухвалити по справі №640/10135/20 нову постанову, якою в задоволенні позову Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Національного технічного університету України "Київський політехнічний інститут імені Ігоря Сікорського" про застосування заходів реагування - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя О.В. Калашнікова
Судді О.А. Губська
Н.М. Мартинюк