24 січня 2022 р.Справа № 440/7962/20
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Чалого І.С.,
Суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В. ,
за участю секретаря судового засідання Юсіфової Г.А.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2021, головуючий суддя І інстанції: К.І. Клочко, м. Полтава, повний текст складено 06.09.21 по справі № 440/7962/20
за позовом ОСОБА_1
до Полтавської обласної ради
про визнання протиправним та скасування рішення,
29.12.2020 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної ради про визнання протиправними та скасування рішень Другого пленарного засідання першої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради № 3 від 1 грудня 2020 року "Про структуру та чисельність виконавчого апарату обласної ради" в частині затвердження кількості штатних одиниць за посадою заступник голови обласної ради - 3 особи; № 6 від 1 грудня 2020 року "Про обрання заступника голови Полтавської обласної ради восьмого скликання"; № 8 від 1 грудня 2020 року "Про обрання заступника голови Полтавської обласної ради восьмого скликання"; № 9 від 1 грудня 2020 року "Про обрання заступника голови Полтавської обласної ради восьмого скликання".
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2021 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги вказав, що ані до відкриття провадження, ані після відкриття провадження по справі суд першої інстанції не вбачав відсутність у нього, як позивача, порушення його прав унаслідок прийняття оскаржуваних рішень. Стверджує, що Полтавський окружний адміністративний суд після відкриття провадження у справі, вважаючи, що позивач не навів жодних мотивів порушення своїх прав оскаржуваними рішеннями Полтавської обласної ради, повинен був у відповідності до ст. 240 КАС України залишити його позов без розгляду. Натомість, в порушення вищезазначених норм КАС України, позивачу відмовлено у задоволенні позову, в тому числі, з підстави відсутності порушеного права. Зазначає, що статтею 55, 56 Закону України "Про місцеве самоврядування" передбачено обрання лише одного заступника голови обласної ради та відповідач помилково застосовує ч. 15 ст. 46 цього Закону щодо визначення граничної чисельності заступників голови обласної ради.
Скориставшись правом подання відзиву на апеляційну скаргу, відповідач просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, апеляційну скаргу без задоволення.
Відповідно до ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що 01.12.2020 рішенням Другого пленарного засіданням першої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради, керуючись пунктом 4 частини першої статті 43, пунктом 3 частини 6 статті 55 та статтею 58 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтею 26 Бюджетного кодексу України, постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 "Деякі питання здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту", з метою підвищення ефективності роботи виконавчого апарату обласної ради, № 3 "Про структуру та чисельність виконавчого апарату обласної ради" затверджено чисельність виконавчого апарату обласної ради у кількості 60 штатних одиниць; затверджено структуру виконавчого апарату обласної ради згідно з додатком.
Відповідно до структури виконавчого апарату обласної ради визначена кількість штатних одиниць за посадою "Заступник голови обласної ради" - 3 /а.с. 34/.
01.12.2020 рішенням Другого пленарного засіданням першої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради № 9 керуючись пунктом 1 частини першої статті 43, абзацом 2 частини 1 та частиною 2 статті 56, частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", абзацом 2 статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статтею 43 Регламенту Полтавської обласної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням другого пленарного засідання сьомої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 01.06.2016 №109 (зі змінами), на підставі протоколу лічильної комісії другого пленарного засідання першої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання від 01.12.2020 за № 12, обласна рада вирішила: обрати заступником голови Полтавської обласної ради восьмого скликання депутата обласної ради ОСОБА_2
01.12.2020 рішенням Другого пленарного засіданням першої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради № 8 керуючись пунктом 1 частини першої статті 43, абзацом 2 частини 1 та частиною 2 статті 56, частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", абзацом 2 статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статтею 43 Регламенту Полтавської обласної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням другого пленарного засідання сьомої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 01.06.2016 №109 (зі змінами), на підставі протоколу лічильної комісії другого пленарного засідання першої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання від 01.12.2020 за № 10, обласна рада вирішила: обрати заступником голови Полтавської обласної ради восьмого скликання депутата обласної ради ОСОБА_3
01.12.2020 рішенням Другого пленарного засіданням першої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради № 6 керуючись пунктом 1 частини першої статті 43, абзацом 2 частини 1 та частиною 2 статті 56, частиною 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", абзацом 2 статті 3 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статтею 43 Регламенту Полтавської обласної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням другого пленарного засідання сьомої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 01.06.2016 №109 (зі змінами), на підставі протоколу лічильної комісії другого пленарного засідання першої сесії Полтавської обласної ради восьмого скликання від 01.12.2020 за № 10, обласна рада вирішила: обрати заступником голови Полтавської обласної ради восьмого скликання депутата обласної ради ОСОБА_4 .
Позивач не погоджуючись із зазначеними рішеннями, звернувся до суду із цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не наведено жодних мотивів, яким чином порушено його право оскаржуваними рішеннями Полтавської обласної ради.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Таким чином, кожна особа має право подати позов до будь-якого суб'єкта владних повноважень за єдиного обмеження, якщо це не суперечить закону, та при наявності мети, а саме забезпечення захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин.
В силу частин третьої, четвертої статті 6 КАС України звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Статтею 8 Загальної декларації прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо “порушеного права”, за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття “охоронюваний законом інтерес”. Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що “поняття “охоронюваний законом інтерес” означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Праву на позов повинно відповідати певне конкретне порушене право чи охоронюваний законом інтерес.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Колегія суддів уважає, що оскаржувані рішенні відповідача, які на думку позивача полягають в безпідставному обранні одразу декількох заступників голови обласної ради в порушення вимог статтею 55, 56 Закону України "Про місцеве самоврядування", не порушують прав, свобод або інтересів позивача.
В свою чергу, обраний позивачем спосіб захисту повинен відповідати змісту порушеного права (вимога повинна співвідноситися із обставинами порушення права чи законного інтересу) та забезпечувати реальне поновлення прав, у випадку задоволення позову (в результаті виконання рішення суду особа фактично повернеться в той стан, в якому перебувала до моменту порушення її права чи законного інтересу).
Належним захистом порушеного права є звернута до суду процесуальна вимога щодо визнання протиправною певної (конкретної) дії або бездіяльності, зобов'язання відповідача вчинити певну (конкретну) дію, яка узгоджується із ч.2ст.245 КАС України, що відповідає матеріально-правовому інтересу позивача, який останній вважає порушеним та на захист якого звертається до суду.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово, зокрема у постановах від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (провадження № 12-204гс19), від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17, зазначала, що застосування конкретного способу захисту права залежить як від виду та змісту правовідносин, які виникли між сторонами, від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.
Обрання ж позивачем неналежного способу захисту своїх прав за висновками Великої Палати Верховного Суду є самостійною підставою для відмови у позові.
Захист прав здійснюється у разі їх порушення. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Відтак, за встановлених у цій справі обставин, оскаржуючи рішенні відповідача, які на думку позивача полягають в безпідставному обранні одразу декількох заступників голови обласної ради в порушення вимог статтею 55, 56 Закону України "Про місцеве самоврядування" , останній не довів порушення своїх прав або інтересів та обрав неправильний спосіб судового захисту.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції правомірно дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог (а не залишення позову без розгляду, як вважає позивач в апеляційній скарзі) з підстав того, що позивачем не доведено порушення його прав або інтересів та обрано неправильний спосіб судового захисту.
Інші доводи позивача в апеляційній скарзі, зокрема про те, що статтею 55, 56 Закону України "Про місцеве самоврядування" передбачено обрання лише одного заступника голови обласної ради та відповідач помилково застосовує ч. 15 ст. 46 цього Закону щодо визначення граничної чисельності заступників голови обласної ради, суд апеляційної інстанції відхиляє як не спроможні.
Колегія суддів зазначає, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. При цьому з'ясування питання наявності порушених прав, свобод чи інтересів позивача передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, які оскаржуються.
В цій справі з'ясовано, що права та свободи позивача не порушено, що виключає розгляд питання щодо правомірності (законності) оскаржуваних рішень Другого пленарного засідання першої сесії восьмого скликання Полтавської обласної ради № 3 від 1 грудня 2020 року "Про структуру та чисельність виконавчого апарату обласної ради" в частині затвердження кількості штатних одиниць за посадою заступник голови обласної ради - 3 особи; № 6 від 1 грудня 2020 року "Про обрання заступника голови Полтавської обласної ради восьмого скликання"; № 8 від 1 грудня 2020 року "Про обрання заступника голови Полтавської обласної ради восьмого скликання"; № 9 від 1 грудня 2020 року "Про обрання заступника голови Полтавської обласної ради восьмого скликання"
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів, переглянувши справу, дійшла висновку, що суд першої інстанції ухвалив рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 06.09.2021 по справі № 440/7962/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя І.С. Чалий
Судді І.М. Ральченко В.В. Катунов
Повний текст постанови складено 25.01.2022.