11 січня 2022 р. Справа № 480/6152/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Мінаєвої О.М.,
Суддів: Кононенко З.О. , Калиновського В.А. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.09.2021, головуючий суддя І інстанції: Є.Д. Кравченко, м. Суми, по справі № 480/6152/21
за позовом ОСОБА_1
до Конотопської міської ради
про зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовною заявою до Конотопської міської ради (далі - відповідач), в якій просила:
- притягти до адміністративної відповідальності орган місцевого самоврядування - Конотопську міську раду за письмово підтвердженими фактами свідомої бездіяльності упродовж майже 2-х місяців (з 11.05.2021 по 09.07.2021) шляхом введення позивача в оману (рекомендовано звернутись до структури ДАБІ з ліквідованими повноваженнями), з метою приховування своєї протиправної корупційної діяльності, свідомо порушуючи законні права та інтереси позивача.
- зобов'язати Конотопську міську раду не переадресовувати громадян України для вирішення питань до ліквідованої (позбавленої повноважень контролю) Постановою Кабінету Міністрів України № 1340 Державної архітектурно-будівельної інспекції України (ДАБІ), а діяти відповідно до чинного законодавства України, а саме до ст. 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні», на чому наголошено у листі Міністерства розвитку громад та територій України.
- поклавши край неправомірній бездіяльності, зобов'язати Конотопську міську раду розглянути письмові звернення від 11.05.2021, 27.05.2021 по суті, надавши акти перевірок зазначеної комісії з виїздом на місце та інші необхідні зазначені письмово документи з метою захисту законних прав та свобод позивача, включно необхідних і для вирішення питання відповідності розпочатого будівництва Закону та нормативним актам України у судовому порядку, а саме:
а) призначити комісію Конотопської міської ради у складі фахівців пожарної, санітарної, технічної (архітектурної) служб та землевпорядника для ухвалення акту з виїздом на місце за адресою АДРЕСА_1 і з метою запобігання злочину;
б) виїздом на місце скласти акт щодо початку будівельних робіт за адресою АДРЕСА_1 за наявності/відсутності дозвільної будівельної документації (зазначити якої), прив'язки до червоної лінії забудови АДРЕСА_1, відповідності /невідповідності проектній документації, відповідності нормам процедурних вимог будівництва;
в) з'ясувати законність підстав для будівництва щодо відповідності санітарно- пожежно-технічним нормам (нормам ДБН Б.2.2-12:2019) та у разі невідповідності останніх зазначити яким саме;
- витребувати, розглянути та ознайомити (надавши копії) всю необхідну для будівництва проектну документацію та з'ясувати, який саме об'єкт, з якими технічними характеристиками будується і чи відповідає останній нормативним документам;
- у разі виявлення невідповідності нормам ДБН Б.2.2-12:2019 та іншим законодавчим актам, зобов'язати забудовника зупинити протиправне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 з метою запобігання порушення як законних прав позивача, так і інших сусідів забудовника.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року у справі № 480/6152/21 адміністративний позов задоволено частково.
Зобов'язано Конотопську міську раду повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 11.05.2021 вхідний № 249 та від 27.05.2021 вхідний № 283 з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Конотопської міської ради судовий збір у розмірі 908 (дев'ятсот вісім) грн. 00 коп.
У задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.
Позивач, не погодившись із вказаним рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2021 року у справі №480/6152/21 в частині відмови у задоволенні позову щодо витребування від Конотопської міської ради та розгляду всієї необхідної для будівництва проєктної документації та з'ясувати, який саме об'єкт, з якими технічними характеристиками будується за адресою АДРЕСА_1 і чи відповідає останній нормативним документам, та ухвалити рішення, яким задовольнити позовні вимоги ОСОБА_1 .
Крім того, позивач просить витребувати у відповідача в якості додаткових доказів наступні документи: акт перевірки по факту із виїздом на місце за підписом санітарної, технічної, пожежної служби та землевпорядника дотримання забудовником по АДРЕСА_1 законів та нормативних актів України (включно наявність/відсутність прив'язки до червоної лінії нормам ДБН Б.2.2-12:2019.
Також позивач просить розглянути щодо відповідності Законам та нормативним актам України письмовий доказ - проєкт («будівельний паспорт забудовника», який було долучено відповідачем під час розгляду справи судом першої інстанції, та витребувати у відповідача акти (докази) щодо розпочатого будівництва за адресою АДРЕСА_1 по факту.
Крім того, позивач просить призначити будівельно-технічну експертизу, якою вирішити наступні питання: чи відповідає проєкт забудови по АДРЕСА_1 вимогам нормативно-правових актів у галузі будівництва (прив'язка до лінії забудови по АДРЕСА_1, ДБН, тощо). Якщо не відповідає, то в чому невідповідність; чи відповідає розпочате будівництво по АДРЕСА_1 , проєктній документації на будівництво та вимогам нормативно-правових актів у галузі будівництва Якщо не відповідає, то в чому невідповідність.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції задоволено позовну вимогу, з якою позивач не звертався, натомість залишено ряд вимог без належного судового розгляду. Крім того, позивач наголошує, що спірні правовідносини виникли між ним та відповідачем, що мали місце з травня по липень 2021 року та підтверджується відповідними листами-відповідями.
Відповідач правом на подання відзиву на апеляційну скаргу позивача не скористався.
На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, перевіривши рішення суду першої інстанції, в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги позивача не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що 11.05.2021 ОСОБА_1 звернулась до голови Конотопської міської ради із заявою за вхідним № 249, в якій просила:
- провести перевірку дотримання забудовником за адресою АДРЕСА_2 норм та правил ДБН Б.2.2-12:2019 та у разі виявлених порушень зупинити протиправне будівництво;
- провести перевірку дотримання забудовником по АДРЕСА_2 проектної документації, за наявності останньої, та ознайомити з нею для запиту експертної оцінки;
- зазначити матеріал, із якого планується будівництво новобудови по АДРЕСА_2 , включно кількість рівнів;
- надати відповідь у визначений чинним законодавством України термін.
В своєму листі від 19.05.2021 № 01-26/Л-0249 за підписом т.в.о. заступника міського голови надано відповідь, якою повідомлено, що дозвіл на проведення будівництва за вказаною адресою у відділі містобудування та архітектури міської ради відсутній. У виконавчому комітеті міської ради відсутня інспекція з питань архітектурно-будівельного контролю, яка може здійснити перевірку та вживати відповідних заходів. Реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснюється Держархбудінспекцією у Сумській області (м. Суми, вул. Шишкарівська,9), на даний час інспекцію не ліквідовано. Експертна оцінка нерухомого майна здійснюється суб'єктами господарювання, що мають відповідний сертифікат та внесені до Державного реєстру. З переліком організацій і фізичних осіб підприємців заявник може ознайомитись на Порталі єдиної державної системи у сфері будівництва (а.с. 67).
27.05.2021 ОСОБА_1 звернулась до Конотопської міської ради із запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" вхідний № 47 , в якому просила надати письмову інформацію щодо отримання забудовником по АДРЕСА_2 дозволу на будівельні роботи (копію належно оформленого документу з підписом та печаткою).
В своєму листі від 27.05.2021 № 01-23/Л-0047 за підписом т.в.о. міського голови надано відповідь на запит від 27.05.2021 № 47, у якій повідомлено, що дозвіл на проведення будівництва по АДРЕСА_2 відділом містобудування та архітектури міської ради не надавався.
27.05.2021 ОСОБА_1 звернулась до Конотопської міської ради із запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" вхідний № 48, в якому просила письмово проінформувати про наявність повідомлення про початок будівельних робіт за адресою АДРЕСА_2 та будівельний паспорт (у реєстрі дозвільних документів не знайдено).
В своєму листі від 27.05.2021 № 01-23/Л-0048 за підписом т.в.о. міського голови надано відповідь на запит від 27.05.2021 № 48, у якій повідомлено, що запитувана інформація у відділі містобудування та архітектури міської ради відсутня. Будівельний паспорт по АДРЕСА_2 не надавався.
27.05.2021 ОСОБА_1 звернулась до Конотопської міської ради із запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" вхідний № 49, в якому просила конкретно проінформувати, зазначивши прізвище та адресу забудовника, за якою видавався/не видавався дозвіл на проведення будівництва, що необхідно для розгляду справи у суді.
В своєму листі від 01.06.2021 № 01-23/Л-0049 за підписом т.в.о. міського голови надано відповідь на запит від 27.05.2021 № 49, у якій повідомлено, що дозвіл на проведення будівництва по АДРЕСА_2 відділом містобудування та архітектури Конотопської міської ради починаючи з 2012 року не надавався. Відповідно інформація про забудовника відсутня.
27.05.2021 ОСОБА_1 звернулась до голови Конотопської міської ради із скаргою вхідний № 283, в якій просила:
- призначити комісію Конотопської міської ради у складі фахівців пожежної, санітарної, технічної (архітектурної) служб та землевпорядника для ухвалення акту з виїздом на місце за адресою АДРЕСА_2 і з метою запобігання злочину;
- з виїздом на місце скласти акт щодо початку будівельних робіт за адресою АДРЕСА_2 за наявності/відсутності дозвільної будівельної документації (зазначити якої) та за фактом порушення процедурних вимог будівництва;
- з'ясувати законність підстав для будівництва щодо відповідності санітарно-пожежно-технічним нормам (у разі не відповідності зазначити, яким саме);
- витребувати, розглянути та ознайомити (надати ксерокопії) всю необхідну для будівництва проектну документацію та з'ясувати, який саме об'єкт, з якими технічними характеристиками будується і чи відповідає нормативним документам;
- у разі виявлення відсутності законних підстав для розпочатого будівництва, зобов'язати забудовника зупинити протиправне будівництво за адресою АДРЕСА_2 з метою запобігання порушення як законних прав заявника, так і інших сусідів забудовника;
- взяти питання на контроль та зобов'язати надати відповідь у визначений чинним законодавством України термін.
28.08.2021 ОСОБА_1 звернулась до голови Конотопської міської ради із заявою, в якій просила вирішити питання, підняті у письмових зверненнях від 11.05.2021 №249 та від 27.05.2021 № 283 по суті (а.с.19).
08.06.2021 ОСОБА_1 подала на ім'я голови Конотопської міської ради доповнення до заяви № 286 та скарги № 283 (Виправлення), в яких просила внести виправлення у адресу забудовника, неправомірні дії якого вона оскаржує: АДРЕСА_1 (заява від 28.05.2021 № 286, скарга від 27.05.2021 № 283) а.с.75).
16.06.2021 відповідач направив на адресу позивача лист № 01-26/Л-0283, в якому зазначив, що виконавчий комітет міської ради розглянув звернення ОСОБА_1 щодо перевірки дотримання норм ДБН по АДРЕСА_1 та повідомляє: згідно будівельного паспорту за адресою: АДРЕСА_1 надавався дозвіл відповідно до ДБН на будівництво нового житлового будинку та реконструкцію існуючого житлового будинку під гараж гр. ОСОБА_2 від 15.04.2021. Також на офіційному сайті ДАБІ за адресою: АДРЕСА_1 зареєстровано повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 27.04.2021.
Не погоджуючись із вказаними відповідями відповідача, позивач звернулась до суду з даним позовом для захисту своїх прав та законних інтересів.
Задовольнивши частково позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що заяви ОСОБА_1 від 11.05.2021 вхідний № 249 та від 27.05.2021 вхідний №283 не була належним чином розглянуті Конотопською міською радою, а тому повторно має бути розглянута відповідно до вимог ст. 15 Закону України "Про звернення громадян".
Відмовивши у задоволенні позову, суд першої інстанції зазначає про передчасність позовних вимог, оскільки позивач фактично просить суд зобов'язати відповідача задовольнити вимоги його звернень від 11.05.2021 вхідний № 249 та від 27.05.2021 вхідний №283, з огляду на те, що вказані звернення ОСОБА_1 взагалі не були розглянуті Конотопською міською радою у визначеному законодавством порядку.
Колегія суддів погоджується з даним висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон України "Про звернення громадян".
Відповідно до ч. 1 ст.1 Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно ст. 3 Закону України "Про звернення громадян" під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Відповідно до ст. 7 Закону України "Про звернення громадян", звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
Згідно ст.15 Закону України "Про звернення громадян", органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на Закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.
Статтею 19 Закону України "Про звернення громадян" передбачено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Відповідно до ст. 20 Закону України "Про звернення громадян", звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Щодо позовних вимог в частині зобов'язання Конотопську міську раду:
розглянути письмові звернення від 11.05.2021, 27.05.2021 по суті, надавши акти перевірок зазначеної комісії з виїздом на місце та інші необхідні зазначені письмово документи з метою захисту законних прав та свобод позивача, включно необхідних і для вирішення питання відповідності розпочатого будівництва Закону та нормативним актам України у судовому порядку, а саме: призначити комісію Конотопської міської ради у складі фахівців пожарної, санітарної, технічної (архітектурної) служб та землевпорядника для ухвалення акту з виїздом на місце за адресою АДРЕСА_1 і з метою запобігання злочину; виїздом на місце скласти акт щодо початку будівельних робіт за адресою АДРЕСА_1 за наявності/відсутності дозвільної будівельної документації (зазначити якої), прив'язки до червоної лінії забудови АДРЕСА_1, відповідності/невідповідності проектній документації, відповідності нормам процедурних вимог будівництва; з'ясувати законність підстав для будівництва щодо відповідності санітарно-пожежно-технічним нормам (нормам ДБН Б.2.2-12:2019) та у разі невідповідності останніх зазначити яким саме;
розглянути всю необхідну для будівництва проєктну документацію та з'ясувати, який саме об'єкт, з якими технічними характеристиками будується і чи відповідає останній нормативним документам;
у разі виявлення невідповідності нормам ДБН Б.2.2-12:2019 та іншим законодавчим актам, зобов'язати забудовника зупинити протиправне будівництво за адресою: АДРЕСА_1 з метою запобігання порушення як законних прав позивача, так і інших сусідів забудовника, то колегія суддів зазначає наступне.
Вказані позовні вимоги фактично повторюють вимоги звернень ОСОБА_1 від 11.05.2021 за вх. № 249 та від 27.05.2021 за вх. № 283.
Так, матеріалами справи встановлено, що в своєму листі від 19.05.2021 № 01-26/Л-0249 Конотопською міською радою було надано відповідь на заяву позивача від 11.05.2021 за вх. № 249.
Відповідно до змісту вказаного листа, відповідач повідомляє загальну інформацію про органи, які здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, експертну оцінку нерухомого майна. Крім того, відповідач зазначає, що дозвіл на проведення будівництва за вказаною адресою у відділі містобудування та архітектури міської ради відсутній, а також, що у виконавчому комітеті міської ради відсутня інспекція з питань архітектурно-будівельного контролю, яка може здійснити перевірку та вживати відповідних заходів.
Також відповідачем зазначено, що реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснюється Держархбудінспекцією у Сумській області.
Разом з цим, у вказаному листі не наведено конкретних рішень по кожному пункту заяви ані щодо задоволення вимог заявника, ані щодо відмови у їх задоволенні.
Крім того, в силу положень Закону України «Про звернення громадян» звернення позивача за належністю не направлялось.
Крім того, відповідно до відповіді, викладеній у листі від 16.06.2021 №01-26/Л-0283 на звернення ОСОБА_1 від 27.05.2021 за вх. № 283, Конотопською міською радою також не вказано мотивованих та законодавчо обґрунтованих рішень з питань, викладених у зверненні.
Враховуючи положення вище зазначених правових норм, колегія суддів зазначає, що орган, до якого направлена скарга громадянина, зобов'язаний об'єктивно, всебічно і вчасно її розглянути, перевірити викладені в ній факти, прийняти рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечити його виконання, а також повідомити громадянина про наслідки розгляду такої заяви.
Оскільки відповіді Конотопської міської ради на скарги позивача від 11.05.2021, 27.05.2021 щодо вирішення питання відповідності розпочатого будівництва за адресою АДРЕСА_1, Закону та нормативним актам України, не містять результатів об'єктивного розгляду скарг, перевірки викладених фактів у скарзі, то колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для зобов'язання Конотопської міської ради повторно розглянути звернення ОСОБА_1 від 11.05.2021 вхідний № 249 та від 27.05.2021 вхідний № 283.
Аналізуючи вимогу позивача, викладену в апеляційній скарзі, щодо витребування від Конотопської міської ради та розгляду всієї необхідної для будівництва проєктної документації та з'ясувати, який саме об'єкт, з якими технічними характеристиками будується за адресою АДРЕСА_1 і чи відповідає останній нормативним документам, то колегія суддів дійшла висновку, що позивачем обраний невідповідний спосіб захисту, адже належним способом захисту порушених прав позивача буде зобов'язання органа місцевого самоврядування розглянути її заяви щодо дотримання відповідним нормам ДБН будівництва за адресою АДРЕСА_1 .
Твердження позивача про те, що суд першої інстанції неправомірно залишив без задоволення клопотання щодо надання відповідачем, в якості додаткових доказів наступні документи: акт перевірки по факту із виїздом на місце за підписом санітарної, технічної, пожежної служби та землевпорядника дотримання забудовником по АДРЕСА_1 Законів та нормативних актів України (включно наявність/відсутність прив'язки до червоної лінії нормам ДБН Б.2.2-12:2019, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вказаний акт може мати доказове значення в разі оскарження певної дозвільної та/або проєктної документації на відповідний об'єкт будівництва.
Доводи позивача про те, що відповідачем не було вжито належних заходів щодо перевірки відповідного об'єкта будівництва за адресою АДРЕСА_1 , а також про те, що у відповідь на його звернення відповідач мав провести перевірку відповідності розпочатого будівництва вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, колегія суддів вважає необґрунтованими з огляду на те, що перевірка об'єкта будівництва належить до компетенції саме органів ДАБК, під час здійснення якої перевіряється вся землевпорядна та дозвільна документація об'єкта будівництва, включаючи містобудівні умови та обмеження і дотримання відповідних норм ДБН та за її результатами складається відповідний акт перевірки.
Водночас, колегія суддів зазначає, що дозвільна та/або проєктна документація позивачем у цій справі не оскаржується, а відповідно до частини п'ятої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, які не були заявлені в суді першої інстанції.
Колегія суддів вважає, що предметом спору у даній справі є дотримання відповідачем вимог Закону України "Про звернення громадян" щодо розгляду звернень громадян, яким судом першої інстанції надано належну оцінку правомірності дій/бездіяльності відповідача щодо розгляду заяв позивача.
Посилання апелянта на те, що судом першої інстанції задоволено позовну вимогу, з якою позивач не звертався, натомість залишено ряд вимог без належного судового розгляду, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки позивач у своєму позові оскаржував, серед іншого, бездіяльність Конотопської міської ради та просив зобов'язати відповідача розглянути письмові звернення від 11.05.2021, 27.05.2021 по суті.
Так, відповідно до п. 3 позовних вимог, позивач просить суд: «поклавши край неправомірній бездіяльності, зобов'язати Конотопську міську раду розглянути письмові звернення від 11.05.2021, 27.05.2021 по суті, надавши акти перевірок зазначеної комісії з виїздом на місце та інші необхідні зазначені письмово документи з метою захисту законних прав та свобод позивача, включно необхідних і для вирішення питання відповідності розпочатого будівництва Закону та нормативним актам України у судовому порядку, а саме:
призначити комісію Конотопської міської ради у складі фахівців пожарної, санітарної, технічної (архітектурної) служб та землевпорядника для ухвалення акту з виїздом на місце за адресою АДРЕСА_1 і з метою запобігання злочину;
виїздом на місце скласти акт щодо початку будівельних робіт за адресою АДРЕСА_1 за наявності/відсутності дозвільної будівельної документації (зазначити якої), прив'язки до червоної лінії забудови АДРЕСА_1, відповідності /невідповідності проектній документації, відповідності нормам процедурних вимог будівництва;
з'ясувати законність підстав для будівництва щодо відповідності санітарно- пожежно-технічним нормам (нормам ДБН Б.2.2-12:2019) та у разі невідповідності останніх зазначити яким саме.
Тобто, наведені вимоги щодо способу захисту шляхом вчинення відповідачем певних дій, є похідними вимогами, задоволення яких залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги, а саме зобов'язання розглянути письмові звернення позивача від 11.05.2021, 27.05.2021).
Поряд з тим, позовні вимоги щодо проведення перевірки для вирішення питання відповідності розпочатого будівництва Закону та нормативним актам України, здійснивши ті чи інші дії, є дискреційними повноваженнями відповідача.
Тому, у разі зобов'язання відповідача вчинити певні дії щодо проведення перевірки для вирішення питання відповідності розпочатого будівництва, суд фактично перебирає на себе невластиві суду функції, що не узгоджується з вимогами закону.
Згідно Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Здійснюючи судочинство, Європейський суд неодноразово аналізував наявність, межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні Європейського суду з прав людини від 17.12.2004 року у справі Педерсен і Бодсгор проти Данії зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість нього рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02.06.2006 року у справі Волохи проти України (заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є передбачуваною, якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку.…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання.
Тобто, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з урахуванням принципу верховенства права.
Зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватися від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватися від дій) чи один з варіантів можливих рішень.
З огляду на викладене, повноваження щодо здійснення перевірки для вирішення питання відповідності розпочатого будівництва Закону та нормативним актам України, в тому числі: призначення комісії Конотопської міської ради у складі фахівців пожарної, санітарної, технічної (архітектурної) служб та землевпорядника з виїздом на місце; виїзд на місце та складення акту щодо початку будівельних робіт за адресою АДРЕСА_1 за наявності/відсутності дозвільної будівельної документації, прив'язки до червоної лінії забудови АДРЕСА_1, відповідності/невідповідності проектній документації, відповідності нормам процедурних вимог будівництва; з'ясування законності підстав для будівництва щодо відповідності санітарно-пожежно-технічним нормам (нормам ДБН Б.2.2-12:2019) та у разі невідповідності останніх зазначити яким саме, - покладається саме на відповідача, а тому, підстави для зобов'язання останнього здійснити відповідні дії за умови нерозгляду звернення у відповідності до вимог законодавства, відсутні.
Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), серія A, 303-A, п. 29).
Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення дотримано норми матеріального права, що стало підставою для правильного вирішення справи. У зв'язку з цим, колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення суду - залишити без змін.
Керуючись ст. ст. 311, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.09.2021 по справі № 480/6152/21 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя (підпис)О.М. Мінаєва
Судді(підпис) (підпис) З.О. Кононенко В.А. Калиновський