05 січня 2022 рокуЛьвівСправа № 300/6184/21 пров. № А/857/20550/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Калуської окружної прокуратури Івано-Франківської області,
на ухвалу судді Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року про повернення позовної заяви (суддя - Матуляк Я.П., час ухвалення - не зазначений, місце ухвалення - м.Івано-Франківськ, дата складання повного тексту - не зазначена),
в адміністративній справі №300/6184/21 за позовом Керівника Калуської окружної прокуратури Івано-Франківської області до Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
встановив:
У жовтні 2021 року позивач керівник Калуської окружної прокуратури звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області, в якому просив: 1) визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів направлених на проведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, розташованих на території Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківській області; 2) зобов'язати відповідача провести технічну інвентаризацію та паспортизацію дитячих майданчиків, розташованих на території Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківській області.
Ухвалою судді Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.10.2021 позовну заяву керівника Калуської окружної прокуратури Івано-Франківської області до Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання до вчинення дій - повернуто позивачу з усіма доданими до неї матеріалами. Роз'яснено позивачу, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до Івано-Франківського окружного адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
З цією ухвалою суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржена ухвала суду винесена з неправильним застосуванням норми матеріального права, що призвело до прийняття судом неправильного висновку, а тому є незаконною та підлягає скасуванню з підстав, викладених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку стосовно не доведення прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій, оскільки повноваженнями щодо здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду наділено Державну інспекцію з архітектури та містобудування України та її структурні підрозділи, яка розпочала роботу 15.09.2021. При цьому, судом залишено поза увагою той факт, що незважаючи на те, що відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України за №960 від 15.09.2021 Державна інспекція з архітектури та містобудування України фактично розпочала роботу 15.09.2021, однак згідно інформації, яка міститься на офіційному сайті Державної інспекції з архітектури та містобудування України (в подальшому ДІАМ) https://diam.gov.ua. перебуває в стадії формування і територіальні підрозділи ДІАМ, в тому числі Управління ДІАМ в Івано-Франківській області на даний час не запрацювали. Крім того, судом не взято до уваги, що відповідно до ч.1 п.б, п.п.1 ст.31 Закону України «Про місцеве самоврядування» здійснення державного архітектурно-будівельного контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у випадках та відповідно до вимог, встановлених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності» належить до повноважень виконавчих комітетів сільських, селищних рад. У структурі відповідача Рожнятівської селищної ради створено орган, який здійснює державний архітектурно-будівельний контроль, а саме Сектор містобудування та архітектури. Однак, Сектор містобудування та архітектури Рожнятівської селищної ради відповідно є виконавчим органом Рожнятівської селищної ради, підзвітний і підконтрольний Рожнятівський селищній раді та наділений повноваженнями представляти інтереси селищної ради у судах, і відповідно, не може бути одночасно позивачем і відповідачем по справі. На підставі викладеного, враховуючи те, що на даний час ДІАМ на території Івано-Франківської області не здійснює діяльність, а Рожнятівська селищна рада не може бути одночасно позивачем та відповідачем у даній справі, керівник Калуської окружної прокуратури звертається до суду за захистом державних інтересів і набуває статусу позивача.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржену ухвалу суду від 20.10.2021 та справу передати на розгляд суду першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги позивача, перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід задоволити, з урахуванням наступного.
Судом апеляційної інстанції встановлено, підтверджено матеріалами справи, що до Івано-Франківського окружного адміністративного суду засобами поштового зв'язку 13.10.2021 подано позовну заяву від Керівника Калуської окружної прокуратури з вимогою визнати протиправною бездіяльність відповідача Рожнятівської селищної ради щодо невжиття заходів направлених на проведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, розташованих на території Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківській області та зобов'язати відповідача провести технічну інвентаризацію та паспортизацію дитячих майданчиків, розташованих на території Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківській області.
Вказана позовна заява мотивована тим, що керівник Калуської окружної прокуратури звертається до суду в інтересах держави, які полягають у даному випадку у забезпеченні гарантованих нею безпечних умов для життя та здорового розвитку дітей - мешканців селища Рожнятів. У зв'язку із тим, що чинним законодавством України не визначено (відсутній) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, керівник окружної прокуратури звернувся до суду за захистом державних інтересів із статусом позивача.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач не довів відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження контролю за дотриманням відповідачем вимог законодавства у сфері містобудування або не здійснення чи неналежним чином здійснення таким органом своїх функцій, що вказує на відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Суд апеляційної інстанції не погоджується висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для повернення позовної заяви, з врахуванням наступного.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист.
Право звернення до суду є невід'ємним особистим правом, яке реалізовується особою в порядку, встановленому КАС України. Способом реалізації цього права є звернення зацікавленої особи з позовом до суду.
У свою чергу, звернення до суду з позовом є підставою для виникнення процесуальних відносин, пов'язаних з вирішенням спору по суті. Звернення до суду і судове провадження повинно здійснюватись у відповідності до вимог чинного законодавства, зокрема, процесуальних норм щодо порядку провадження в адміністративних справах.
Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим адміністративним позовом.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов'язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає у тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.
Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст.23 цього Закону).
Відповідно до абзаців першого та другого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
У згадуваній вище постанові від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а прийшов до висновку про те, що прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Суд апеляційної інстанції враховує, що у розглядуваній справі позивач зазначає, що підставою для представництва інтересів держави шляхом подання позову є бездіяльність відповідача щодо не проведення технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, що розташовані на території Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області.
Пунктом 44 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачена виключна компетенція сільських, селищних, міських рад щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку.
Згідно з пунктом 8 ч.1 ст.21 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», елементами (частинами) об'єктів благоустрою є обладнання (елементи) дитячих, спортивних та інших майданчиків.
Відповідно до ч.3 ст.8 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно із ч.1 ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст.13 Закону України «Про архітектурну діяльність», до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Згідно з частиною 3 ст.6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України за №960 від 15.09.2021 «Питання Державної інспекції архітектури та містобудування», Кабінет Міністрів України постановив погодитися з пропозицією Міністерства розвитку громад та територій про можливість здійснення Державною інспекцією архітектури та містобудування повноважень і виконання функцій з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Разом з тим колегія суддів зауважує, що судом першої інстанції не встановлено і такі обставини відсутні в матеріалах справи, чи здійснювали свою діяльність на час подання адміністративного позову у цій справі відповідні контролюючі органи, а саме, Державна інспекція з архітектури та містобудування України (в подальшому ДІАМ) та її територіальні підрозділи, в тому числі Управління ДІАМ в Івано-Франківській області на території Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області.
Крім того, повертаючи позовну заяву, судом першої інстанції не враховано характер позову та не встановлено, чи керівник Калуської окружної прокуратури звертається із цим адміністративним позовом в інтересах мешканців, які проживають на території Рожнятівської селищної ради, зокрема дітей, щодо питання безпеки дитячих майданчиків (як про це вказано у позовній заяві), чи в інтересах держави щодо питань виконання загальнодержавних програм (дій), спрямованих на гарантування безпеки дітей (як про це також вказано у позовній заяві).
Таким чином, суд першої інстанції прийшов до необгрунтованого і передчасного висновку про повернення позовної заяви.
Колегія суддів також враховує, що згідно з ч.2 ст.6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, реалізуючи положення Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.
Так, у рішенні від 04.12.1995 у справі «Беллет проти Франції» Європейський суд з прав людини зазначив, що статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлені гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданих національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ до суду був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
У рішенні від 13.01.2000 у справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та у рішенні від 28.10.1998 у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини вказав, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми позбавило заявників права доступу до суду і завадило розгляду їхніх позовних вимог. Це визнано порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Рішеннями Європейського суду з прав людини визначено, що право на доступ до суду має «застосовуватися на практиці і бути ефективним» (рішення у справі Bellet v. France від 4 грудня 1995 року). Для того, щоб право на доступ було ефективним, особа «повинна мати реальну можливість оскаржити дію, що порушує його права» (рішення у справах «Bellet v. France» та «Nunes Dias v. Portugal»).
Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду (рішення у справі «Perez de Rada Cavanilles v. Spain»).
Таким чином, колегія суддів приходить до переконання, що суд першої інстанції в ухвалі від 20.10.2021 року дійшов передчасних висновків про наявність підстав для повернення позовної заяви на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАС України.
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи неповно встановлено обставини справи, оскаржена ухвала суду від 20.10.2021 про повернення позовної заяви винесена з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому ухвалу суду першої інстанції від 20.10.2021, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, необхідно скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 312, 315, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу Керівника Калуської окружної прокуратури Івано-Франківської області - задоволити.
Ухвалу судді Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року про повернення позовної заяви в адміністративній справі №300/6184/21 за позовом Керівника Калуської окружної прокуратури Івано-Франківської області до Рожнятівської селищної ради Калуського району Івано-Франківської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття і в касаційному порядку не оскаржується.
Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Н. В. Ільчишин
Р. Й. Коваль