08 грудня 2021 р. № 400/2253/21
м. Миколаїв
Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мельника О.М., розглянув в письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом:ОСОБА_1 , АДРЕСА_1 ,
до відповідача:Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034,
про:визнання незаконним та скасування наказу № 584-УБД від 23.03.21 р.,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - відповідач), в якій просить визнати незаконним та скасувати наказ відповідача від 23.03.2021 № 584-УБД.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що наказом від 31.12.2020 № 1000-УБД відповідач надав йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, а наказом від 23.03.2021 № 584-УБД визнав таким, що втратив чинність, зазначений вище наказ.
Ухвалою від 09.04.2021 суд відкрив провадження в адміністративній справі, постановив розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження, установив учасникам справи строки для подання заяв по суті справи та доказів.
Відповідач надав відзив на позов, в якому просить відмовити в позові ОСОБА_1 у відзиві відповідач посилається на заяву позивача від 22.03.2021, в якій позивач просив визнати наказ від 31.12.2020 № 1000-УБД (яким йому надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою) таким, що втратив чинність.
У відповіді на відзив позивач зазначає, що 22.03.2021 у місті Миколаєві не перебував та заяви про визнання таким, що втратив чинність, наказу від 31.12.2020 № 1000-УБД, не підписував та не подавав.
У зв'язку з відсутністю заяв учасників справи про розгляд справи з викликом (повідомленням) сторін, суд, відповідно до статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, розглянув справу у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження.
Безпосередньо, повно, всебічно та об'єктивно дослідивши докази, що містяться у
справі, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, суд установив такі обставини справи та відповідні їм правовідносини.
Наказом від 31.12.2020 № 1000-УБД «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою» відповідач надав позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої в межах території Коблівської сільської ради Березанського району Миколаївської області із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
Наказом від 23.03.2021 № 584-УБД «Про визнання таким, що втратив чинність, наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області» відповідач визнав таким, що втратив чинність, наказ від 31.12.2020 № 1000-УБД.
Прийняття наказу від 23.03.2021 № 584-УБД мотивоване посиланням на подання позивачем та іншими громадянами заяви від 22.03.2021 № П-1279/0/19-21.
Листом від 07.04.2021 № 21-16/129 Миколаївська регіональна філія Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» повідомила позивача про неможливість розроблення проекту землеустрою на підставі раніше укладеного з позивачем договору у зв'язку із визнанням відповідачем наказу від 31.12.2020 № 1000-УБД таким, що втратив чинність.
Отже, спір між сторонами виник у зв'язку із виданням відповідачем наказу про визнання таким, що втратив чинність, раніше виданого ним наказу про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Ухвалюючи рішення у справі, суд виходить з такого.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 117 Земельного кодексу України, передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Такими суб'єктами відповідно до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України та наказу Мінагрополітики від 29.09.2016 № 333 «Про затвердження положень про територіальні органи Держгеокадастру» є головні управління Держгеокадастру, а також відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України - міські, селищні, сільські ради, що представляють об'єднані територіальні громади.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Реалізацією цього повноваження суб'єкта владних повноважень є саме надання особам дозволу на розробку проекту землеустрою або надання мотивованої відмови, одним із актів реалізації повноважень відповідача є прийняття наказів.
Спірним питанням у цій справі є наявність чи відсутність у відповідача права та наданих йому повноважень на визнання такими, що втратили чинність, раніше прийнятих ним наказів.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №1-9/2009, органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи суспільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями
Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27.12.2001 № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).
Отже, ключовим моментом у контексті можливості скасування власного попереднього акту є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт нормативним чи ненормативним.
Конституційний Суд України у рішенні 16.04.2009 № 7-рп/2009 зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування та органів виконавчої влади є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.
У постанові від 24 липня 2019 року у справі №182/2428/16-а Верховний Суд зазначив, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
У пункті 18 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Пункт 19 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Визначальною особливістю нормативного акта є його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб'єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об'єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб'єктами, що беруть на себе права чи обов'язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб'єктивного права або охоронюваного законом інтересу.
Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб'єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов'язки. І об'єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб'єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник
відповідного акта.
Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв'язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб'єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.
Хоча відповідач не належить до органів місцевого самоврядування, суд вважає вказане рішення Конституційного Суду до спірних правовідносин, оскільки, як і органи місцевого самоврядування, є суб'єктом владних повноважень.
Відповідно до пункту 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 №333, акти Головного управління можуть бути скасовані Головою Держгеокадастру повністю чи в окремій частині, у тому числі за дорученням Міністра аграрної політики та продовольства України, а також Міністром аграрної політики та продовольства України у разі відмови Голови Держгеокадастру скасувати такий акт.
Отже, для вирішення питання про наявність у відповідача права на скасування ненормативного акту (індивідуального акту) яким позивачеві надано дозвіл на розробку проекту землеустрою, необхідно встановити: чи виникли на підставі наказу від 31.12.2020 року № 1000-УБД правовідносини, пов'язані із реалізацію суб'єктивного права позивача, як зацікавленої особи, на розробку проекту землеустрою з подальшим зверненням до уповноваженого органу з заявою про отримання земельної ділянки у власність.
Матеріали справи свідчать, що на виконання наказу від 31.12.2020 №1000-УБД позивач 10.03.2021 уклав договір на виготовлення проекту землеустрою. При цьому позивач вжив усіх залежних від нього заходів до виконання наказу від 31.12.2020 № 1000-УБД.
Отже, наказ від 31.12.2020 № 1000-УБД, як ненормативний акт індивідуальної дії, реалізований позивачем та на підставі нього виникли правовідносини, пов'язані із розробкою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.
Інакше кажучи, наказ від 31.12.2020 №1000-УБД є індивідуальним актом, який реалізований шляхом укладання позивачем договору з Миколаївська регіональна філія Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру» про розроблення проекту землеустрою.
На переконання суду, відповідач не може скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Суд також ураховує, що індивідуальний акт, яким є оскаржуваний наказ, не може бути визнаний таким, що втратив чинність, оскільки він не є нормативно-правовим актом.
Позивач зазначає, що до відповідача із заявою про відмову від земельної ділянки або небажання її отримати не звертався.
Відповідно до статті 75 Кодексу адміністративного судочинства України, достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.
Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Заява позивача від 22.03.2021 була єдиною підставою для визнання таким, що втратив чинність, наказу про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою.
В акті про втрату документів від 31.05.2021 посадовими особами відповідача зазначена причина втрати оригіналу заяви від 22.03.2021 недбалість працівника відповідача, що свідчить про відсутність поважних причин для неподання витребуваного доказу.
Отже, на підставі вищенаведеного суд не визнає обставину подання позивачем такої заяви (клопотання) та виходить з того, що такий документ позивачем відповідачу не подавався.
На підставі вищенаведеного, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку, що наказ відповідача від 23.03.2021 № 584-УБД прийнятий не на підставі, не у межах повноважень, що визначені Конституцією та законами України, необґрунтовано та недобросовісно.
З урахуванням вищевикладеного, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 23.03.2021 № 584-УБД підлягають до задоволення.
Судові витрати у справі відсутні.
Керуючись статтями 2, 19, 77, 139, 241 - 246, 260, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (пр. Миру, 34, м. Миколаїв, 54034 код ЄДРПОУ 39825404) задовольнити.
2. Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області від 23.03.2021 №584-УБД в частині визнання таким, що втратив чинність, наказу Головного управління Держгеокадасту у Миколаївській області від 31.12.2020 № 1000-УБД про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою ОСОБА_1 .
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справу було розглянуто в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Апеляційна скарга подається учасниками справи відповідно до статті 297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням пункту 15.5 Розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя О.М. Мельник