06 грудня 2021 року справа №360/1197/21
приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Новоайдарської селищної ради на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року по справі №360/1197/21 (суддя 1-ї інстанції Чернявська Т.І.) за позовом ОСОБА_1 до Новоайдарської селищної ради про визнання протиправним неоприлюднення проєкта рішення, -
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог (арк. спр. 13-15) просив:
-визнати протиправним несвоєчасне оприлюднення проєкта рішення Новоайдарською селищною радою восьмого скликання по прийнятому Новоайдарською селищною радою рішенню від 14 січня 2021 року № 5/6.
В обґрунтування позову зазначив, що на сторінці офіційного сайту Новоайдарської селищної ради 13 січня 2021 року оприлюднено проєкт рішення по питанню позивача, а 14 січня 2021 року Новоайдарська селищної рада восьмого скликання на 5 сесії прийняла рішення № 5/6 з цього питання.
З посиланням на положення статей 15, 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації», позивач вважає, що відповідачем порушено вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Новоайдарської селищної ради, яка полягає у не оприлюдненні проєкту рішення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради восьмого скликання від 14 січня 2021 року № 5/6 «Про повторний розгляд заяви ОСОБА_1 від 29.09.2017 про надання земельної ділянки площею 11,4774 га у користування для ведення фермерського господарства на виконання рішення Луганського окружного адміністративного суду по справі № 360/3859/20 від 21.12.2020» в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», не пізніш як за 10 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.
Вирішено питання про розподіл судових витрат по справі.
Не погодившись з судовим рішенням відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
Обґрунтування апеляційної скарги.
Відповідно до пп.9, 10 ст. 13 Регламенту Новоайдарської селищної ради VIII скликання рішення про скликання сесії, в тому числі позачергової, оформлюється розпорядженням селищного голови, яке доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за десять днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день із зазначенням часу скликання та питань, які передбачається внести на розгляд селищної ради.
Ця інформація оприлюднюється на офіційному сайті селищної ради або у інший спосіб, визначений Регламентом Новоайдарської селищної радита відповідними законами. В даному випадку проводилася позачергова сесія, до питань якої включено й питання виконання рішення Луганського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року по справі № 360/3859/20.
Новоайдарська селищна рада, як і всі інші ради на території України, перебуває у вирі реформ місцевого самоврядування та здійснює передбачені законодавством заходи щодо безперебійного функціонування освіти, медицини та інших комунальних установ та закладів, а також враховуючи ситуацію зі збільшення захворюваності на COVID-19,- видано розпорядження «Про проведення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради», яке опубліковано на сайті Новоайдарської селищної ради 11 січня 2021 року відповідно до статті 13 Регламенту Новоайдарської селищної ради та пункту 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Позивач зайшов на офіційний сайт ради 14 січня 2021 року, що само по собі не дає визначити дату відрахування його нібито порушеного права на доступ до публічної інформації та визначити, чи були вони дійсно порушені. Відповідно до наданого позивачем скріншоту сайт він відвідав 08 квітня 2021 року, що підтверджує, що права позивача не порушені.
Сторони про дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, відповідно до ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає заяву у порядку письмового провадження.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановив наступне.
Фактичні обставини справи.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2020 року у справі № 360/3859/20, яке набрало законної сили 21 січня 2021 року (арк. спр. 46-50) визнано протиправним та скасовано рішення шістдесят дев'ятої сесії сьомого скликання Новоайдарської селищної ради від 10 вересня 2020 року № 69/3.
Зобов'язано Новоайдарську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 29 вересня 2017 року про надання земельної ділянки загальною площею 11,4774 га, кадастровий номер 4423155100:42:012:0131, у користування для ведення фермерського господарства з урахуванням рішення Луганського окружного адміністративного суду від 13.08.2020 у справі № 360/2228/20 та прийняти мотивоване рішення з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
На виконання рішення суду Новоайдарською селищною радою повторно розглянуто заяву ОСОБА_1 від 29 вересня 2017 року про надання земельної ділянки загальною площею 11,4774 га у користування для ведення фермерського господарства та прийнято рішення від 14 січня 2021 року № 5/6, яким позивачу відмовлено у наданні в користування земельної ділянки загальною площею 11,4774 га, кадастровий номер 4423155100:42:012:0131, розташованої в межах населеного пункту смт. Новоайдар, на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Новоайдарській селищній раді Новоайдарського району (арк. спр. 21, 36).
Рішення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради восьмого скликання від 14 січня 2021 року № 5/6 оприлюднено на офіційному вебсайті Новоайдарської селищної ради 14 січня 2021 року (http://novoaydarska.gromada.org.ua/) (арк. спр. 22-25, 37).
Проєкт рішення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради восьмого скликання від 14 січня 2021 року № 5/6 оприлюднено на офіційному вебсайті Новоайдарської селищної ради 13 січня 2021 року (http://novoaydarska.gromada.org.ua/) (арк. спр. 22-25, 26).
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання.
Оцінка суду.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
згідно частини першої статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
На підставі частини першої статті 13 та статті 14 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно частини першої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною першою статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
На підставі пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Згідно частини третьої статті 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до абзацу першого частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Як визначено абзацом другим частини одинадцятої статті 59 Закону №280/97-ВР в актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 50 Закону № 280/97-ВР секретар сільської, селищної, міської ради організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, а інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі Закон № 2939-VI).
Згідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-VI метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI встановлено, що право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.
На підставі статті 5 Закону №2939 доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.
Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 12 Закону № 2939-VI суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.
Як визначено пунктом 1 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
На підставі абзацу першого частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 15 Закону № 2939-VI вимоги цієї частини щодо строку оприлюднення не застосовуються до проектів рішень органів місцевого самоврядування, спрямованих на надання адміністративних послуг, якщо це призведе до порушення встановленого законом строку надання відповідної адміністративної послуги.
Пунктом 6 частини другої статті 23 Закону № 2939-VI закріплено, що запитувач має право оскаржити невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону.
Таким чином, право особи на доступ до публічної інформації включає в себе не тільки право на отримання відповідної інформації, а й право на своєчасність її отримання.
Аналіз приписів абзацу першого частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР свідчить про імперативний характер щодо обов'язкового оприлюднення органами місцевого самоврядування усіх проектів своїх рішень, але з відсиланням на норми Закону N 2939-VI в частині регулювання порядку такого оприлюднення.
Так, зокрема, нормами статті 5 Закону N 2939-VI визначені способи оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом.
Приписами частини 3 статті 15 Закону N 2939-VI визначений граничний термін, в межах якого повинні бути оприлюдненні акти органів місцевого самоврядування, а саме - за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Застереження щодо інших, скорочених, строків оприлюднення вказаних проектів актів, зокрема, - негайно після їх підготовки, містяться у ч. 11 ст. 59 Закону N 280/97-ВР. Однак законодавець, визначаючи скорочені строки, окреслив випадки, за яких вони можуть бути застосовані. Це - виникнення надзвичайних ситуацій та інші невідкладні випадки, передбачені законом.
Оскільки відповідачем не надано жодного належного та допустимого доказу виникнення надзвичайних ситуацій або невідкладних випадків в межах територіальної юрисдикції Новоайдарської селищної ради, які б допускали застосування скорочених строків оприлюднення проєктів рішень ради, тому проєкт рішення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради восьмого скликання від 14 січня 2021 року № 5/6 «Про повторний розгляд заяви ОСОБА_1 від 29.09.2017 про надання земельної ділянки площею 11,4774 га у користування для ведення фермерського господарства на виконання рішення Луганського окружного адміністративного суду по справі № 360/3859/20 від 21.12.2020», повинен був бути оприлюднений за 10 робочих днів до 14.01.2021 - дати його розгляду та прийняття на сесії ради.
При цьому обов'язок відповідача своєчасно, у встановленому законом порядку оприлюднювати як проєкти, так і прийняті рішення є однією із гарантій права на інформацію та права на доступ до публічної інформації.
Посилання відповідача, що ним видано розпорядження «Про проведення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради», яке опубліковано на сайті Новоайдарської селищної ради 11 січня 2021 року відповідно до статті 13 Регламенту Новоайдарської селищної ради та пункту 3 статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не спростовує обов'язок відповідача оприлюднювати проєкти рішень ради своєчасно, відповідно до приписів Закону №2939, а не за день до проведення сесії ради.
Є неприйнятними доводи апелянта про відсутність порушеного права позивача, оскільки сайт він відвідав тільки 08 квітня 2021 року. Ці доводи спростовуються фактом звернення позивача до адміністративного суду з цим позовом 10.03.2021 року. При цьому дата виготовлення скріншоту веб-сторінки жодним чином не свідчить про те, що до 08.04.2021 року позивач не заходив на цей сайт.
Згідно з частиною другою статті 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною другою статті 245 КАС України визначено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про:
- визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункт 2);
- визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій (пункт 3);
- визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії (пункт 4);
- інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів (пункт 10).
В рамках адміністративного судочинства:
дії - певна форма поведінки суб'єкта владних повноважень, яка полягає у здійсненні суб'єктом владних повноважень своїх обов'язків у межах наданих законодавством повноважень чи всупереч їм;
бездіяльність - певна форма поведінки суб'єкта владних повноважень, яка полягає у невиконанні ним дій, які він повинен був і міг вчинити відповідно до покладених на нього посадових обов'язків згідно із законодавством України.
Верховний Суд України у постанові від 24 листопада 2015 року по справі № П/800/259/15 (21-3538а15) зазначив, що сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб'єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов'язаний був і міг вчинити. Тобто, бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим (реєстраційний № рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень 54398764).
Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 19 березня 2019 року у справі № 800/369/17 (реєстраційний № рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень 81287553) зазначила, що запитувач інформації має право на оскарження несвоєчасного надання інформації, а захистити порушене право на своєчасне отримання інформації можливо лише шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача.
Отже, суд першої інстанції обрав правильний спосіб захисту порушеного права позивача - визнав протиправною бездіяльність Новоайдарської селищної ради, яка полягає у не оприлюдненні проєкту рішення п'ятої позачергової сесії Новоайдарської селищної ради восьмого скликання від 14 січня 2021 року № 5/6 «Про повторний розгляд заяви ОСОБА_1 від 29.09.2017 про надання земельної ділянки площею 11,4774 га у користування для ведення фермерського господарства на виконання рішення Луганського окружного адміністративного суду по справі № 360/3859/20 від 21.12.2020» в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», не пізніш як за 10 робочих днів до дати його розгляду з метою прийняття.
Решта доводів відповідача не спростовують висновків суду , що спірне рішення не відповідає критеріям обгрунтованості та вмотивованості, тому є протиправним.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції правильно дійшов висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо несвоєчасного оприлюднення проєкту рішення ради, рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для її задоволення і скасування рішення суду першої інстанції.
Відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 139, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Новоайдарської селищної ради на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року по справі №360/1197/21 - залишити без задоволення.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 11 червня 2021 року по справі №360/1197/21 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 06 грудня 2021 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повне судове рішення складено 06 грудня 2021 року.
Головуючий суддя І.Д. Компанієць
Судді І.В. Геращенко
Е.Г.Казначеєв