Справа № 320/5321/20 Суддя першої інстанції: Щавінський В.Р.
01 грудня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача - Степанюка А.Г.,
суддів - Бєлової Л.В., Карпушової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на прийняте у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року у справі за адміністративним позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Глобус Альянс Плюс» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, -
У червні 2020 року Державна служба геології та надр України (далі - Позивач, Держгеонадра) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Глобус Альянс Плюс» (далі - Відповідач, ТОВ «Глобус Альянс Плюс») про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 21.06.2018 №4906, наданого ТОВ «Глобус Альянс Плюс».
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 15.03.2021 у задоволенні позову відмовлено. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що матеріалами справи не підтверджується факту проведення Держгеонадрами перевірки ТОВ «Глобус Альянс Плюс» із складанням акту, в якому б фіксувалися виявлені у ході неї порушення, на підставі яких суд мав би визначити обґрунтованість звернення із цим позовом, а невиконання приписів про усунення порушень не є підставою для припинення у судовому порядку права на користування надрами.
Не погоджуючись із указаним судовим рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та прийняти нове, яким задовольнити позов у повному обсязі. Свою позицію обґрунтовує тим, що порушення законодавства у сфері надрокористування підтверджується актом, в якому зафіксовано факт недопуску до проведення перевірки, а також приписами, які в установленому законом порядку оскаржені не були. Зазначає, що угода про умови користування надрами є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, а відтак порушення її вимог є підставою для припинення права користування надрами. Наголошує, що самостійною і достатньою підставою для припинення користування надрами є провадження господарської діяльності із порушенням вимог законодавства безвідносно до того, в який спосіб крім проведення перевірки отримані відомості про таке порушення.
Після усунення визначених в ухвалі від 31.08.2021 про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.10.2021 відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.
У межах встановленого судом строку відзиву на апеляційну скаргу не надійшло.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30.11.2021 справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а рішення суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.
Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, Держгеонадрами видано ТОВ «Глобус Альянс Плюс» спеціальний дозвіл на користування надрами №4906 від 21.06.2018 (далі - Дозвіл; т. 1 а.с. 6), з метою геологічного вивчення пісків, в якості будівельної сировини, затвердження запасів ДКЗ України, до якого між ТОВ «Глобус Альянс Плюс» та Державною службою геології та надр України підписано 21.06.2018 угоду №4906 про умови користування надрами з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин (т. 1 а.с. 7-10).
Судом першої інстанції також встановлено, що наказом Державної служби геології та надр України № 450 від 28.11.2018 затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2019 рік, до якого було включено і ТОВ «Глобус Альянс Плюс» (т. 1 а.с. 11).
Наказом Державної служби геології та надр України № 242 від 24.07.2019 Департаменту державного геологічного контролю доручено провести планові перевірки надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у вересні 2019 року (т. 1 а.с. 12), у зв'язку з чим Відповідачу направлено письмове повідомлення про проведення планової перевірки (лист № 13777/03/14-19 від 26.07.2019), яке отримано останнім 01.08.2019 (т. 1 а.с. 13).
У вересні 2019 року Центральним міжрегіональним відділом Департаменту геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено акт № 06-04/22/2019-44/п (220) від 27.09.2019 (далі - Акт; т. 1 а.с. 14-19), в якому зафіксовано, що суб'єкт господарювання не допустив посадових осіб Держгеонадр до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), встановленого законодавством, чим порушив вимоги абз. 2 ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Центральним міжрегіональним відділом Департаменту геологічного контролю Державної служби геології та надр України на підставі відомостей Акту складено припис від 02.10.2019 №1985-14/06 (далі - Припис; т. 1 а.с. 20-22), яким зобов'язано надрокористувача у строк до 04.11.2019 усунути порушення законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю матеріали згідно з додатком №1 припису, які підтверджують факт усунення вказаних порушень.
Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції, оскільки у встановлений строк ТОВ «Глобус Альянс Плюс» не усунуло порушення, зазначені у Приписі, його вимоги не виконало та в установленому порядку не оскаржило, то наказом Держгеонадр № 485 від 16.12.2019 зупинено дію спеціального дозволу №4906 від 21.06.2018 та надано надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень (т. 1 а.с. 23), про що Відповідача було повідомлено листом №30/01/07-20 від 02.01.2020, отриманим 13.01.2020 (т. 1 а.с. 24). При цьому, як стверджував Позивач, у строки, встановлені у Приписі, Відповідач не усунув порушення законодавства у сфері надрокористування.
На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. ст. 19, 20, 26 Кодексу України про надра, ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), а також позиції Верховного Суду у справі №П/811/43/17, прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на недотримання Держгеонадрами умов звернення до суду із вказаним позовом.
З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може погодитися з огляду на таке.
Положеннями статті 20 Кодексу України про надра передбачено, що для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.
Дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення здійснюється з метою уточнення їх окремих гірничо-геологічних та інших параметрів, вибору раціональних методів видобування мінеральної сировини на підставі проекту цих робіт, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці. Видобуті під час дослідно-промислової розробки корисні копалини підлягають реалізації у загальному порядку.
Із змісту ч. 2 ст. 24 Кодексу України про надра випливає, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
За правилами ст. 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Відповідно до ч. 1 ст. 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
Згідно ч. 1 ст. 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Із змісту Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулюються Порядком № 615 (тут і надалі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до п. 10 Порядку №615 невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування ділянкою, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.
Дозвіл з угодою про умови користування надрами та додатками до неї підлягає опублікуванню на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу не пізніше ніж протягом п'яти робочих днів після їх підписання.
Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються органом з питань надання дозволу та підлягають публікації на його офіційному веб-сайті.
Згідно п. 22 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, Законами України «Про нафту і газ» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Частиною 7 статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
Як було встановлено раніше, підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4906 від 21.06.2018 та, як наслідок, звернення Позивача до суду з цим позовом, стало неусунення Відповідачем порушень, зазначених у приписі № 1985-04/06 від 02.10.2019, в якому, зокрема, зазначено про недопуск посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено абз. 2 ст. 11 Закону «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; визначено обов'язок Відповідача надати Центральному міжрегіональному відділу Департаменту державного геологічного контролю матеріали згідно додатку №1 до Припису, які підтверджують факт усунення вказаних порушень.
У свою чергу, судовою колегією враховується, що за правилами ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарській діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб'єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред'являють керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб'єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Судова колегія звертає увагу, що, як було вірно встановлено судом першої інстанції, припис № 1985-14/06 Відповідачем не оскаржувався, а тому в силу наведених вище норм ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарській діяльності» є обов'язковим до виконання.
Крім того, ТОВ «Глобус Альянс Плюс» не оскаржувався наказ Держгеонадр від 16.12.2019 №485, яким Відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 21.06.2018 №4906 у зв'язку з порушенням надрокористувачем ст. 24 Кодексу України про надра та ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарській діяльності».
Відтак, предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного Припису чи наказу, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами №4906 від 21.06.2018, наданого Відповідачу.
За таких обставин, оскільки ТОВ «Глобус Альянс Плюс» допущено невиконання вимог Припису Держгеонадр і, та як наслідок, порушення вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Угоди про умови користування надрами з метою геологічного вивчення родовищ корисних копалин, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування № 4906 від 21.06.2019, в частині обов'язку надрокористувача дотримуватися вимог законодавства України, допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надавати в установленому порядку Держгеонадрам інформацію щодо користування надрами, то суд першої інстанції прийшов до помилкового висновку, що невиконання надрокористувачем вимог припису уповноваженого органу не є передбаченою Кодексом України про надра підставою для припинення у судовому порядку права Відповідача на користування надрами.
Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що порушення ТОВ «Глобус Альянс Плюс» вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування надрами, є підставою для припинення користування надрами відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра та ч. 7 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Указана позиція суду апеляційної інстанції узгоджується з висновками Верховного Суду, що містяться у постановах від 26.05.2020 у справі №806/1285/16 та від 09.09.2021 у справі № 824/160/19-а.
Також суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання, зокрема надрами, є особливо суворими та, як виняток, застосовуються до суб'єкта, який отримав відповідний дозвіл і зобов'язаний забезпечувати безумовне дотримання у своїй діяльності всіх вимог законодавства у сфері надрокористування.
Така позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.05.2019 у справі №826/11885/16.
Застосування судом першої інстанції у межах спірних правовідносин позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 10.10.2018 у справі №П/811/43/17, є помилковим, оскільки у цій справі судом касаційної інстанції надавалася оцінка правомірності наказу про зупинення дії дозволу на спеціальне користування надрами. Натомість у справі, рішення в якій є предметом апеляційного перегляду, спірним є питання правових наслідків невиконання припису у вигляді припинення права користування надрами.
Поряд цим, судова колегія зауважує на правильності висновків суду першої інстанції про дотриманні Держгеонадрами строку звернення до суду із цим позовом. Так, суб'єкт владних повноважень набуває права на звернення до суду з вимогою про припинення права користування надрами шляхом анулювання дозволу на підставі п. 5 ч. 1 ст. 26 Кодексу України про надра лише після незгоди надрокористувача на його анулювання. У свою чергу, матеріали справи свідчать, що лист про надання згоди/незгоди на припинення права користування надрами №4176/01/07-20 направлено Відповідачу 13.03.2020 (т. 1 а.с. 25), строк на надання згоди/незгоди у ньому встановлено протягом 15 днів з моменту його отримання, а відтак звернення до суду 22.06.2020 (т. 1 а.с. 29) відбувалося у межах встановлених абз. 2 ч. 2 ст. 122 КАС України тримісячного строку.
Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Таким чином, зважаючи на встановлені обставини дотримання Позивачем процедури, що передує зверненню до суду із цим позовом, а також документальному підтвердженні фактів порушення Відповідачем вимог законодавства України та неоскарження прийнятого за результатами перевірки Припису і наказу про зупинення дії дозволу, що не було враховано судом першої інстанції, судова колегія приходить до висновку про необхідність скасування рішення суду та прийняття нового про задоволення позову.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Приписи п. п. 1, 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при ухваленні рішення неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи, а також порушено норми матеріального та процесуального права, що стали підставою для неправильного вирішення справи. У зв'язку з цим колегія суддів вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити, а рішення суду - скасувати.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити повністю.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року - скасувати.
Прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
Припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 21 червня 2018 року №4906, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Глобус Альянс Плюс» (код ЄДРПОУ 35145068).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач А.Г. Степанюк
Судді Л.В. Бєлова
О.В. Карпушова
Повний текст постанови складено « 01» грудня 2021 року.