Іменем України
30 листопада 2021 року
Київ
справа №591/6659/17
адміністративне провадження №К/9901/49867/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М., суддів Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою прокуратури Сумської області
на рішення Зарічного районного суду м. Суми від 25 січня 2018 року (у складі головуючого судді Сидоренко А.П.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року (у складі головуючого судді Калиновського В.А., суддів Бондара В.О., Чалого І.С.)
у справі №591/6659/17
за позовом ОСОБА_1
до прокуратури Сумської області
про зобов'язання вчинити певні дії
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- зобов'язати відповідача надати йому уточнену довідку від 15 березня 2016 року №57-зп-16 для перерахунку йому пенсії, вказати в частині складової заробітної плати "доплати за вислугу 20 і більше років на посадах прокурора-криміналіста та слідчих органів прокуратури відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 232 від 21 лютого 1996 року 100% пенсії в сумі 19396 грн. і всього заробітної плати 31823 грн.;
- стягнути з Державного бюджету України судові витрати.
2. Рішенням Зарічного районного суду м. Суми від 25 січня 2018 року позов задоволено: зобов'язано прокуратуру Сумської області видати ОСОБА_1 уточнену довідку про заробітну плату для перерахування пенсії згідно з зазначеними у довідці № 57-зп-16 від 15 березня 2016 року складовими заробітної плати, вказавши в частині складової заробітної плати «доплати за вислугу 20 і більше років на посадах прокурора-криміналіста та слідчих органів прокуратури відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 232 від 21 лютого 1996 року 100% пенсії в сумі 19396 грн.»; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань прокуратури Сумської області на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 640 грн. 00 коп.
3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року рішення Зарічного районного суду м. Суми від 25 січня 2018 року по справі №591/6659/17 змінено: в другому абзаці резолютивної частини рішення замінено слова "в сумі 19396 грн." словами "в сумі 15220 грн.". В іншій частині рішення Зарічного районного суду м. Суми від 25 січня 2018 року по справі №591/6659/17 залишено без змін.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. ОСОБА_1 з 1953 року працював у органах прокуратури області, у період часу з 1968-1985 роки проходив службу в органах внутрішніх справ України в Сумській області, у 1985 році йому призначена пенсія за вислугу років (за період служби в органах внутрішніх справ України в Сумській області ), а з липня 1995 року відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 № 1789-ХІІ позивач перейшов на пенсію працівників прокуратури органів прокуратури за вислугу років із розрахунку 90% від суми місячного заробітку. Після призначення пенсії позивач продовжив працювати вже в органах прокуратури Сумської області на різних посадах і звільнився у березні 2002 року з посади прокурора криміналіста відділу нагляду за розслідуванням кримінальних справ слідчими органів прокуратури.
3.2. Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 03 червня 2016 року зобов'язано Сумське об'єднане управління Пенсійного фонду України Сумської області здійснити перерахунок призначеної пенсії за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» з розрахунку 90% від середнього заробітку щомісячної (чинної) заробітної плати відповідної посади працівника прокуратури згідно довідки прокуратури Сумської області №57-зп-16 від 15 березня 2016 року, починаючи з 01 травня 2016 року та без обмеження її максимального розміру.
3.3. В довідці № 57-зп-16, виданій 15 березня 2016 року прокуратурою Сумської області ОСОБА_1 зазначено, що останній працював в прокуратурі Сумської області на посаді прокурора-криміналіста слідчого управління. Заробітна плата з 01 грудня 2015 року складала: основний оклад - 2083 грн., кл.чин 135 грн., вислуга років 887,20 грн., щомісячна премія, на яку нараховуються страхові внески 9314,18 грн. Доплати, які передбачені чинним законодавством: надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи - 2173,64 грн., надбавка за службу на посадах слідчих і прокурорів-криміналістів 554,50 грн., доплата за вислугу 20 і більше років на посадах прокурорів-криміналістів і слідчих органів прокуратури 4850,96 грн., матеріальна допомога на оздоровлення (1/12) 882,03 грн., матеріальна допомога на вирішення соціально-побутових питань (1/12) 882,03 грн. Всього 21662,54 грн.
3.4. 10 липня 2017 позивач звернувся до прокурора Сумської області із заявою, в якій просив видати уточнену довідку до довідки за №57-зп-16 від 15 березня 2016 року з розшифровкою всіх зазначених у ній сум, зокрема відсотковий розмір премії, надбавок та матеріальної допомоги, тощо, а також посилання на відповідні законодавчі акти при нарахуванні зазначених у довідці сум.
3.5. Листом прокуратури Сумської області від 18 липня 2017 року № 18-601 вих-17 позивачу роз'яснено, що на даний час не розроблено методики для перерахунку пенсії непрацюючим колишнім працівникам органів прокуратури. При видачі довідки для перерахунку пенсії від 15 березня 2016 року № 57-зп-16 станом на 01 грудня 2015 року було застосовано методику, викладену у спільному листі-роз'ясненні Міністерства праці та соціальної політики України, Генеральної прокуратури України, Пенсійного фонду України від 17 квітня 2006 року за № 2569/0/14-06/039, 18-656, 4724/02-30. Усі довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії складалися на підставі фактично нарахованої заробітної плати працюючих працівників органів прокуратури на відповідних посадах. Також зазначено, що на вимогу позивача була надана довідка про складові заробітної плати для перерахунку пенсії станом на 01 грудня 2015 року відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року №1013. Тому згідно чинного законодавства підстав для видачі уточнюючої довідки для перерахунку пенсії чинним законодавством не передбачено.
3.6. У спільному листі-роз'ясненні Міністерства праці та соціальної політики України, Генеральної прокуратури України, Пенсійного фонду України від 17 квітня 2006 року за № 2569/0/14-06/039, 18-656, 4724/02-30 щодо перерахунку пенсій зазначено наступне. Пенсії, призначені в порядку, що існував до 26 липня 2001 року (до внесення змін до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру»), перераховуються виходячи з місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа її оформила станом на час перерахунку з урахуванням виплат працюючим працівникам, які мають постійний та обов'язковий характер. Пенсії, призначені в порядку, встановленому після 26 липня 2001 року, перераховуються шляхом застосування коефіцієнта загального підвищення розмірів посадового окладу, надбавок до нього за класний чин. У всіх випадках заробіток для перерахунку пенсії не може перевищувати розміру чинної заробітної плати за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час перерахунку пенсії. Перерахунок призначених пенсій провадиться з 01 травня 2006 року. Призначення (перерахунок) пенсій провадиться на підставі розрахованої органами прокуратури України довідки про розмір місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію.
3.7. 27 вересня 2017 року позивач повторно звернувся до відповідача із заявою про видачу йому уточнюючої довідки для перерахунку пенсії.
3.8. В своїй відповіді прокуратура Сумської області від 30 жовтня 2017 року № 18-3150-17 посилається на статтю 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014 року, яка набрала чинності з 15 липня 2015 року, та відповідно до якої передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Зазначається, що на сьогодні умови і порядок Кабінетом Міністрів України не визначено. Доплату за вислугу років на посадах начальників слідчих підрозділів, їх заступників, прокурорів-криміналістів і слідчих органів прокуратури скасовано на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 28 січня 2015 року №26. У зв'язку з відсутністю законодавчого врегулювання даного питання, прокуратура області зазначила, що позбавлена можливості задовольнити вимоги, викладені у зверненні позивача.
4. Суди першої та апеляційної інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення, виходили з того, що видача довідок про розмір місячного заробітку працівника прокуратури за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, належить до повноважень відповідача, а тому така довідка відповідно до статті 50-1 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-ХІІ повинна відображати складові заробітної плати, виходячи з розміру місячного заробітку за відповідною посадою, з якої особа вийшла на пенсію, станом на час звернення за призначенням або перерахунком.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач - прокуратура Сумської області, подала касаційну скаргу на рішення Зарічного районного суду м. Суми від 25 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального права та допущені порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає на тому, що судами попередніх інстанцій не враховано, що на час звернення ОСОБА_1 до прокуратури області про видачу уточненої довідки для перерахунку пенсії, частини тринадцята та вісімнадцята статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність. При цьому, на виконання приписів частини двадцятої статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) Кабінетом Міністрів України не прийняв порядку, яким би визначались умови та механізм перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Вважає, що прокуратура Сумської області, приймаючи рішення про відмову позивачу у видачі додаткової довідки, діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
6. Позивач подав до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому зазначив, що висновки судів першої та апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування судових рішень відсутні.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, яка була чинною до 08 лютого 2020 року), виходить з наступного.
8. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
10. Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
11. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.
12. Спірні правовідносини у даній справі виникли у зв'язку із відмовою прокуратури Сумської області надати позивачу уточнену довідку про заробітну плату для перерахування пенсії згідно із зазначеними у довідці № 57-зп-16 від 15 березня 2016 року складовими заробітної плати, вказавши в частині складової заробітної плати «доплати за вислугу 20 і більше років на посадах прокурора-криміналіста та слідчих органів прокуратури відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 232 від 21 лютого 1996 року 100% пенсії в сумі 19396 грн.».
13. Цю довідку, на думку позивача, мала видати прокуратура обласного рівня, але не видала, зазначивши, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 січня 2015 року № 26 скасована доплата слідчим за вислугу 20 і більше років на посаді слідчого.
14. Базовим (рамковим) нормативно-правовим актом, який визначає права, принципи, підстави, механізм та умови призначення, перерахунку і виплати пенсії за вислугу років працівникам органів прокуратури був і є Закон України «Про прокуратуру»: до 15 липня 2015 року - Закон № 1789-ХІІ, з цієї дати - Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ (далі - Закон № 1697-VІІ).
15. 01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».
16. Таким чином, після 01 січня 2015 року повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури законодавець делегував Уряду.
17. 15 липня 2015 року набув чинності Закон №1697-VІІ, згідно з Прикінцевими положеннями якого визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності цим Законом: Закон № 1789-ХІІ, крім <…> частин третьої, четвертої, шостої та одинадцятої статті 50-1, <…>.
18. Отже, на час звернення позивача із заявою про надання довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії частини тринадцята та вісімнадцята статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ, які визначали право на перерахунок пенсій працівникам прокуратури, втратили чинність.
19. За частиною двадцятою статті 86 Закону № 1697-VІІ умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.
20. Урядом відповідний нормативно-правовий акт не прийнято і умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури не визначено.
21. Вказані норми матеріального права вже були проаналізовані Верховним Судом, зокрема, у справі № 674/900/16-а та щодо пенсійного забезпечення прокурорсько-слідчих працівників у постанові від 20 лютого 2018 року викладено правову позицію про те, що з 01 січня 2015 року - дня набрання чинності Законом № 76-VIII, яким, зокрема, частину вісімнадцяту статті 50-1 Закону № 1789-ХІІ викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України», а в подальшому у зв'язку із набранням чинності 15 липня 2015 року Закону № 1697-VІІ, який містить аналогічну норму - Урядом не було прийнято відповідний нормативно-правовий акт, позаяк і не було визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури. Тому пенсії, призначені за статтею 50-1 Закону №1789-ХІІ, не підлягають перерахунку у зв'язку з підвищенням розміру заробітку працюючих працівників прокуратури.
22. Постановою правління Пенсійного фонду України від 04 липня 2016 року №15-2 «Про внесення змін до постанови правління Пенсійного фонду України від 04 вересня 2013 року № 15-1» з пункту 1 цієї постанови виключені абзаци третій, четвертий. Зокрема, виключений абзац про довідку про заробітну плату, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, а також державним службовцям, які на момент перерахунку пенсії працюють на інших посадах, ніж ті, з яких їм призначено (перераховано) пенсію.
23. Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі 825/506/18 (Пз/9901/16/18).
24. Таким чином, на час звернення позивача до прокуратури Сумської області із заявою про надання уточненої довідки для перерахунку пенсії із включенням до цієї довідки доплати за вислугу 20 і більше років на посадах прокурора-криміналіста та слідчих органів прокуратури відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 232 від 21.02.1996 100% пенсії, нормативного акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб'єкта її видачі, немає. Відсутність цього акта зумовлена тим, що на рівні закону не передбачено (не врегульовано) можливості, умов і порядку перерахунку пенсії за вислугу років для непрацюючих пенсіонерів органів прокуратури, для досягнення мети якої й існує потреба у довідці з відомостями про заробітну плату.
25. Тому, оскільки на час виникнення спірних правовідносин, не прийняті і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, вимога ОСОБА_1 про зобов'язання прокуратури Сумської області видати уточнену довідку про заробітну плату задоволенню не підлягає.
26. Такий висновок узгоджується із правовою позицію, викладеною Верховним Судом у постанові від 21 листопада 2019 року у справі №825/143/17.
27. За таких обставин справи та правового регулювання, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність підстав для задоволення позову.
28. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
29. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
30. Отже, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Керуючись статями 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд -
Касаційну скаргу прокуратури Сумської області - задовольнити.
Рішення Зарічного районного суду м. Суми від 25 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2018 року у справі № 591/6659/17 - скасувати.
У задоволенні позову ОСОБА_1 до прокуратури Сумської області про зобов'язання вчинити певні дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач В.М. Шарапа
Судді С.Г. Стеценко
С.М. Чиркін