Справа № 420/15743/21
30 листопада 2021 року м. Одеса
Суддя Одеського окружного адміністративного суду Токмілова Л.М., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження справу за позовом Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку,-
30.08.2021 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради до Північного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просить визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-02-02-013773-а оприлюднений в єдиній системі закупівель 13.08.2021 року, інформація про моніторинг оприлюднена в єдиній системі закупівель за номером UА-М-2021-07-22-000033.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 13 серпня 2021 року Північним офісом Держаудитслужби УЖКГ винесено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-02-02-013773-а «Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі з ґрунтовим покриттям у м. Ізмаїл Одеської області, 4000000 UАН, 45000000-7, ДК021, 1, послуга. На переконання позивача порушення встановлені Висновком Північного офісу Держаудитслужби від 13.08.2021 відсутні, а тендерний договір, який вимагається відповідачем розірвати, на даний час є виконаним в повному обсязі.
01.09.2021 року ухвалою суду позовну заяву залишено без руху.
01.10.2021 року позивач усунув недоліки, які стали підставою залишення позову без руху.
25.10.2021 року ухвалою судді відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
25.05.2021 року відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що доводи позовної заяви є необґрунтованими та безпідставними, а вимоги не підлягають задоволенню. Представник стверджує, що за результатами моніторингу встановлено невідповідність пропозиції Переможця умовам тендерної документації. На переконання відповідача, визнати протиправним та скасувати оскаржуваний висновок неможливо, адже позивач не наводить підстав для скасування Висновку в частині в якій встановлено відсутність порушень. Північний офіс Держаудитслужби здійснює контроль за законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів, а висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-02-02-013773-а складений на реалізацію функцій Північного офісу Держаудитслужби та встановлено відповідні порушення.
Дослідивши матеріали адміністративної справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується адміністративний позов, судом встановлено наступне.
02.02.2021 року Управлінням житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради оприлюднено оголошення UА-2021-02-02-013773-а на проведення відкритих торгів на предмет закупівлі «Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі з ґрунтовим покриттям у м. Ізмаїл Одеської області, 4000000 UАН, 45000000-7, ДК021, 1, послуга».
В п. 2 Розділу 3 Тендерної документації визначено, що разом із банківською гарантією надаються у електронному форматі «РDF» ліцензія на здійснення добровільного гарантування, документ про повноваження особи, яка підписує банківську гарантію ( - довіреність) та свідоцтво банку (а.с.20).
22.07.2021 року Північним офісом Держаудитслужби розпочато процедуру моніторингу процедури закупівлі Управлінням житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради послуги «Поточний ремонт вулично-дорожньої мережі з ґрунтовим покриттям у м. Ізмаїл Одеської області, 4000000 UАН, 45000000-7, ДК021, 1».
Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 року № 922-VIII, розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця.
За результатами моніторингу встановлено невідповідність пропозиції Переможця умовам тендерної документації. Відповідно до п.2 Розділу 3 ТД Учасники на забезпечення тендерної пропозиції повинні надати разом із банківською гарантією свідоцтво банку. Однак, тендерна пропозиція Переможця не містить свідоцтво банку, чим порушено вимогу пункту 2 Розділу 3 ТД.
За результатами проведеного моніторингу встановлено порушення ч. 1 ст. 31 Закону №2922-VІІІ.
З огляду на встановлене порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, Північний офіс Держаудитслужби зобов'язав позивача розірвати договір з урахуванням вимог цивільного та Господарського кодексів та протягом 5 робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення
Позивач вважає оскаржуваний висновок протиправним.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939).
Відповідно до ст.2 Закону № 2939 головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
У той же час, згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України (далі - Положення №43), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016 року, Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба, відповідно до п.п.3 п.4 Положення, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Відповідно до п.п. 9 п. 4 Положення відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.
Відповідно до п. 7 Положення, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
У той же час, відповідно до ст. 5 Закону № 2939 контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922), проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Підстави для проведення моніторингу публічних закупівель викладені в ч. 2 ст. 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закону № 922,) а саме: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.
За наявності однієї або декількох таких підстав, як визначено ч. 2 ст. 7-1 Закону № 922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про початок моніторингу закупівлі та відповідно до ч. 3 ст. 7-1 Закону № 922 таке рішення оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі.
Відповідно до ч. 4 ст. 7-1 Закону № 922 строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.
Відповідно до ч. 1 ст. 7-1 Закону № 922 моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Відповідно до ч. 6-7 ст. 7-1 Закону № 922 за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.
Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Суд звертає увагу, що в оскаржуваному висновку Держаудитслужба зазначила, що тендерна пропозиція Переможця не містить свідоцтво банку, чим порушено вимогу пункту 2 Розділу 3 тендерної документації.
Поряд з цим, суд звертає увагу, що Верховною Радою України прийнято Закону України № 3205-VІ від 07.04.2011 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скасування свідоцтва про державну реєстрацію юридичної особи та фізичної особи - підприємця» (далі - Закон № 3205).
Пунктом 14 Закону № 3205 внесено зміни у Законі України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців" ( 755-15 ) зокрема, у частині четвертій статті 3 слова "свідоцтво про державну реєстрацію, оформлене" замінити словами "виписку з Єдиного державного реєстру, оформлену".
Отже, Законом № 3205 запроваджено принцип здійснення діяльності юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців без свідоцтв про державну реєстрацію шляхом внесення змін до деяких законів України, у тому числі до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців" та Податкового кодексу України.
Зокрема, згідно із вказаними змінами юридичним особам не видаються свідоцтва про державну реєстрацію та замість видачі, заміни або внесення відміток до свідоцтва про державну реєстрацію державний реєстратор видає (надсилає) юридичній особі або фізичній особі-підприємцю виписку з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців у разі проведення державної реєстрації юридичної особи або фізичної особи-підприємця; внесення змін до відомостей про юридичну особу або фізичну особу-підприємця, які містяться в Єдиному державному реєстрі та/або зазначаються у виписці з Єдиного державного реєстру тощо.
В свою чергу, в матеріалах справи наявний витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ПАТ «МТБ БАНК» (а.с.51-64).
Отже, наведене у висновку зауваження щодо ненадання переможцем свідоцтва банку, що не відповідає умовам тендерної документації та свідчить про порушення ч. 1 ст. 31 Закону № 2922-VІІІ є необґрунтованим та безпідставним.
Надаючи оцінку обґрунтованості оскарженого висновку, суд зазначає, що втручання органу державного фінансового контролю в публічні закупівлі є виправданим виключно у разі, якщо виявлене порушення має негативний вплив для бюджету (зайве витрачання бюджетних коштів).
Однак, у висновку про результати моніторингу закупівлі не йдеться про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою відповідача про розірвання укладеного за результатами проведеного тендеру договору.
При вирішенні даного спору суд також враховує необхідність чіткого дотримання учасниками торгів вимог, визначених у тендерній документації, а також необхідності підтверджувати відповідність учасника кваліфікаційним вимогам саме тими документами, які визначені у такій документації.
У той же час, відповідні протиправні дії замовника неодмінно повинні утворювати порушення одного з основних принципів здійснення державних закупівель, визначеного статтею 5 Закону №922-VIII, а саме - недискримінація учасників.
Натомість, відповідачем не долучено до матеріалів справи жодних доказів того, що позивач будь-яким чином поставив учасників закупівлі у дискримінаційне становище.
Суд також звертає увагу на те, що в ході проведення моніторингу закупівель відповідачем не було встановлено порушення, яке має негативний вплив для бюджету, у спірному висновку не зазначено щодо неефективного, незаконного, нецільового використання бюджетних коштів, не встановлено обставин що створюють загрозу корупційним діям та зловживанням з боку учасників торгів.
Таким чином, враховуючи викладене, суд вважає, що за результатами проведеного моніторингу процедури закупівлі відповідач дійшов помилкового висновку про порушення позивачем законодавства про закупівлі, а сукупність вказаних вище обставин свідчать про те, що порушення встановленні відповідачем у висновку Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-02-02-013773-а не знайшли свого підтвердження під час розгляду даної справи.
Частиною 2 ст. 2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно ч.2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатись на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Згідно ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні та оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Згідно зі ст. 249 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватись на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У процесі розгляду справи не встановлено інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин.
Відповідно до п.58 рішення Європейського суду з прав людини у справі “Серявін та інші проти України” від 10.02.2010 року, заява 4909/04, Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” від 09.12.1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
Оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд дійшов висновку про те, що адміністративний позов підлягає задоволенню.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
З огляду на зазначене та згідно із ст.139 КАС України судові витрати позивача у загальній сумі 2270,00 грн., сплачені згідно платіжного доручення № 905 від 20.08.2021 року підлягають стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст.9, 77, 132, 143, 243-246 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради (вул. Соборна, 31, Ізмаїл, Одеська область, 68600, код ЄДРПОУ 03363772) до Північного офісу Держаудитслужби (вул. Січових Стрільців, 18, Київ 53, 04053, код ЄДРПОУ 40479560) про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2021-02-02-013773-а оприлюднений в єдиній системі закупівель 13.08.2021 року, інформація про моніторинг оприлюднена в єдиній системі закупівель за номером UА-М-2021-07-22-000033.
Стягнути на користь Управління житлово-комунального господарства Ізмаїльської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2270,00 грн (дві тисячі двісті сімдесят гривень).
Рішення набирає законної сили в порядку і строки, встановлені ст. 255 КАС України.
Рішення може бути оскаржено в порядку та строки встановлені ст. ст. 293, 295 КАС України.
Суддя Токмілова Л.М.