Справа № 120/4475/21-а
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Свентух В.М.
Суддя-доповідач - Сапальова Т.В.
10 листопада 2021 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Сапальової Т.В.
суддів: Смілянця Е. С. Капустинського М.М. ,
за участю:
секретаря судового засідання: Чорнокнижник О.В.,
представника позивачів: Тиховського М.О.,
представниці відповідача: Заколоцької В.Д.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 червня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 до Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
в травні 2021 року до Вінницького окружного адміністративного суду надійшли матеріали позовної заяви ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 до Літинської селищної ради про визнання протиправними та скасування рішень 5 сесії 8 скликання Літинської селищної ради №№ 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276 від 09.04.2021 року про відмову у наданні дозволів на розроблення документації із землеустрою; зобов'язання Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області надати позивачам дозволи на розроблення документації із землеустрою.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 червня 2021 року позов задоволено.
Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає про те, що суд першої інстанції не взяв до уваги рішення відповідача про віднесення земельної ділянки, щодо частин якої зверталися позивачі, до земель загального користування - громадських пасовищ. Вказане рішення було прийнято з мотивів суспільних потреб, а саме: нагальних потреб жителів громади, тому оскаржувані рішення про відмову у наданні дозволів на розробку документації із землеустрою є законними і обґрунтованими. Крім того, апелянт зазначає про те, що цільове призначення земельної ділянки, щодо частин якої зверталися позивачі, має інше цільове призначення та не підлягає передачі для ведення особистого селянського господарства.
Позивачі у відзиві на апеляційну скаргу заперечили проти її доводів і зазначили, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представник позивачів в судовому засіданні заперечив проти доводів апеляційної скарги, у зв'язку з чим просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представниця відповідача в судовому засіданні підтримала вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що за результатом розгляду заяв позивачів про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2 га, Літинська селищна рада на 5 сесії 8 скликання прийняла рішення № № 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276 від 09.04.2021 року, якими відмовила позивачам у надані таких дозволів.
Мотивами вказаних рішень стало те, що бажане місце розташування земельної ділянки, зазначене заявниками в графічних матеріалах, не відповідає вимогам законів, а саме призначенню та принципам землеустрою, визначених статтями 2, 6 Закону України "Про землеустрій".
Вважаючи рішення Літинської селищної ради на 5 сесії 8 скликання прийняла рішення №№ 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273, 274, 275, 276 від 09.04.2021 року, позивачі звернулись до суду з позовом у даній справі.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржувані рішення, відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені чинним законодавством України, а мотиви, за яких прийняті оскаржувані рішення суперечать положенням частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів виходить з наступного.
Статтею 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.
Відповідно до п. "а" ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Частинами 1-3 ст. 116 ЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених вказаним Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а)приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б)одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в)одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.
Відповідно до п."б" ч.1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Згідно з ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Ч.7 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17 та від 07.02.2019 в справі № 814/702/17.
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З матеріалів справи встановлено, що згідно з оскаржуваними рішеннями підставою для відмови у наданні дозволів на розробку проекту землеустрою зазначено те, що бажане місце розташування земельної ділянки, зазначене заявниками в графічних матеріалах, не відповідає вимогам законів, а саме: призначенню та принципам землеустрою, визначеними статтями 2, 6 Закону України "Про землеустрій".
Ст.ст.2, 6 Закону України "Про землеустрій" визначають загальне призначення та принципи землеустрою.
Разом з тим, в оскаржуваних рішеннях відповідачем не встановлено та не зазначено, в чому полягає невідповідність бажаного місця розташування земельних ділянок призначенню та принципам землеустрою. Інших підстав відмови відповідач в своїх рішеннях не вказав.
В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає про те, що земельна ділянка з кадастровим номером 0522481800:01:000:0276, щодо частин якої зверталися позивачі, віднесено до земель загального користування - громадських пасовищ.
При цьому відповідач не пов'язує вказані вище доводи апеляційної скарги з конкретним призначенням та/або принципом землеустрою, визначеними статтями 2, 6 Закону України "Про землеустрій".
Відповідно до ч.2 ст.34 ЗК України органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можуть створювати на землях, що перебувають у власності держави чи територіальної громади, громадські сіножаті і пасовища.
З матеріалів справи встановлено, що рішенням Літинської селищної ради 5 сесії 8 скликання №321 від 09.04.2021 року про «Про розгляд колективного звернення громадян щодо віднесення земель тля громадського пасовища» віднесено до земель загального користування громадські пасовища, земельну ділянку комунальної власності площею 96.81 15 га. кадастровий номер 0522481800:01:000:0276, що розташована за межами населеного пункту с.Кусиківці Літинської селищної територіальної громади.
Отже, рішення про віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 0522481800:01:000:0276 до громадських пасовищ прийняте в той самий день, що й оскаржувані рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
Водночас, в рішеннях про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відсутні посилання на рішення Літинської селищної ради 5 сесії 8 скликання №321 від 09.04.2021 року.
Таким чином, посилання позивача на рішення Літинської селищної ради 5 сесії 8 скликання №321 від 09.04.2021 року є необґрунтованими.
Крім того, апелянт зазначає про те, що цільове призначення земельної ділянки, щодо частин якої зверталися позивачі, має інше цільове призначення та не підлягає передачі для ведення особистого селянського господарства.
Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
До земель сільськогосподарського призначення належать:
а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);
б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Тобто, цільове призначення земельних ділянок, вказаних в клопотаннях позивачів відповідає тому виду використання (ведення особистого селянського господарства), для якого позивачі просять надати їм дозвіл розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відмовляючи в наданні дозволу, відповідач не посилається на жодну з підстав, визначених ч.7 ст. 118 ЗК України.
В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що зобов'язання надати позивачам дозволи на розроблення документації із землеустрою є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Колегія суддів вважає вказані доводи необґрунтованими та виходить з наступного.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Таким чином, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано ст.118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17 та від 22 грудня 2018 року у справі №804/1469/17.
З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість застосування способу захисту прав позивачки шляхом зобов'язання відповідача надати позивачам дозволи на розроблення документації із землеустрою.
Крім того, в апеляційній скарзі відповідач зазначає про те, що рішення про віднесення земельної ділянки, кадастровий номер 0522481800:01:000:0276, та відмову у наданні дозволів прийняті з мотивів суспільних потреб жителів громади.
Оцінюючи доводи апеляційної скарги в цій частині, колегія суддів виходить з наступного.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений ст.118 ЗК України.
Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади / місцевого самоврядування або мотивованої відмови у його наданні;
- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на документації із землеустрою не є рішенням про надання її у власність.
Так, у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16, від 25 червня 2020 року у справі № 509/594/17 Верховний Суд дійшов наступного висновку:
"Надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не покладає на орган місцевого самоврядування обов'язку (не є підставою для виникнення зобов'язання перед особою, яка розробила проект землеустрою) щодо надання цієї земельної ділянки у власність чи користування".
З урахуванням вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що надання позивачам дозволів на розроблення документації із землеустрою не порушує права жителів територіальної громади, оскільки не має правовим наслідком перехід права власності на частину земельної ділянки кадастровий номер 0522481800:01:000:0276, а отже суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позовних вимог.
Таким чином, доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі вищевикладеного колегія суддів дійшла висновку про те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 червня 2021 року слід залишити без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Літинської селищної ради Літинського району Вінницької області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 червня 2021 року - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття відповідно до ч.1 ст.325 КАС України та може бути оскаржена в касаційному порядку з підстав, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Згідно з ч.1 ст. 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Постанова суду складена в повному обсязі 22 листопада 2021 року.
Головуючий Сапальова Т.В.
Судді Смілянець Е. С. Капустинський М.М.