09 листопада 2021 р.Справа № 520/18502/2020
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Спаскіна О.А. , Перцової Т.С. ,
за участю секретаря судового засідання Севастьянової А.Ю.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника позивача - Іванової О.І.,
представника відповідача (1) - Крюкової А.О.,
представника відповідача (2) - Фесюк О.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційними скаргами Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.06.2021 (головуючий суддя І інстанції: Ніколаєва О.В., повний текст складено 25.06.21 року) по справі № 520/18502/2020
за позовом ОСОБА_1
до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів , Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області
про визнання протиправними та скасування висновку та наказів,поновлення на посаді,стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати висновок від 09.12.2020 щодо оцінювання результатів службової діяльності першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області ОСОБА_1 , який затверджено наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 №420-к;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 №420-к у частині затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 10.12.2020 №423к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області з покладенням на ОСОБА_1 обов'язків начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області, до призначення в установленому законодавством порядку керівника цього територіального органу та рішення суду допустити до негайного виконання;
- стягнути з Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 12.12.2020 по дату набрання чинності рішенням у справі.
В обґрунтування позову зазначив, що під час оцінювання займав посаду першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області та тимчасово виконував обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області.
За наслідками щорічного оцінювання результатів виконання завдань державними службовцями у 2020 року, позивачу виставлена негативна оцінка, згідно висновку комісії Держпродспоживслужби від 09.12.20 та звільнено його з займаної посади наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020
Вважає, що відповідачем порушено процедуру оцінювання, оскільки останнє фактично відбувалося за посадою "начальника Держпродсподивслужби", а не "першого заступника", яку обіймав позивач, та відповідачем не обґрунтовано виставлені оцінки, а тому рішення, прийняті відповідачем за наслідками такого оцінювання є протиправними та підлягають скасуванню, позивач поновленню на роботі з виплатою середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24.06.2021 позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано висновок від 09.12.2020 щодо оцінювання результатів службової діяльності першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області ОСОБА_1 , затверджений наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, від 09.12.2020 №420-к.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 №420-к у частині затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 10.12.2020 №423к про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області або на іншій рівнозначній посаді.
Стягнуто з Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з моменту звільнення по дату набрання чинності рішенням у справі.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Допущено судове рішення у частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та присудження виплати заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць до негайного виконання.
Відповідачі, Головне управління Держпродспоживслужби в Харківській області (далі - відповідач 1) та Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - відповідач 2), не погодившись із судовим рішенням, подали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, просили скасувати рішення суду та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування апеляційних скарг зазначають, що судом першої інстанції не вірно встановлено обставини справи та надано оцінку доказам, не враховано, що оцінювання проводилося з урахування посади, яку обіймав позивач, а саме як "першого заступника начальника Держпродспоживслужби", позивач підписав завдання та ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності державного службовця, заперечень до них не висловлював, не оскаржив, а отже погодився їх виконувати та виконував їх .
Стверджують, що оцінювання службової діяльності державного службовця відбулось відповідно до вимог чинного законодавства України, з дотриманням процедури, визначеної Типовим порядком. Проте, вирішуючи спір суд першої інстанції безпідставно вдався до надання оцінки поставленим завданням, чим вийшов за межі позовних вимог, оскільки зміст завдань позивачем не оскаржувався, а отже фактично втрутився у дискреційні повноваження відповідача.
Зазначають, що судом не взято до уваги, що ОСОБА_1 деякі із завдань виконані не у повному обсязі, а деякі - взагалі не виконані, зокрема, не забезпечено ліквідацію державної інспекції сільського господарства в Харківській області, акредитацію Харківської регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби, фактично не створено Консультаційний центр захисту споживачів тощо, що також визнається позивачем, отже суб'єкт оцінювання дійшов правомірного висновку, що службова діяльність позивача недостатньо результативна, а відтак, отримання позивачем негативної оцінки вважають цілком виправданим.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Зазначив, що судом першої інстанції повно та всебічно встановлені обставини справи, рішення прийнято з дотримання вимог законодавства, вірно встановлено, що частина завдань не відносилася до його посадових обов'язків, як першого заступника, відповідачем при визначенні результатів оцінювання не конкретизовано в чому саме полягало "не в повному обсязі" виконання завдань та "формальний підхід до їх виконання", отже висновок про результати оцінювання правомірно скасовано судом, як і накази, прийняті на його підставі про звільнення позивача з посади.
В судовому засіданні представники відповідачів 1, 2 підтримали апеляційні скарги, просили їх задовольнити.
Позивач та його представник заперечували проти вимог апеляційної скарги, вважали рішення суду першої інстанції законним, обґрунтованим, просили апеляційні скарги залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційних скарг, відзиву на апеляційну скаргу, вважає, що апеляційні скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що позивач є державним службовцем, посада якого віднесена до категорії "Б" державної служби, з 02.07.2019 обіймав посаду першого заступника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області, згідно наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 27.06.2019 №367-к (т. 1 а.с. 17).
Наказом від 01.08.2019 Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів прийнято наказ № 410-к, на ОСОБА_1 покладено обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області, до призначення в установленому законодавством порядку керівника територіального органу, з наданням йому права першого підпису організаційно-розпорядчих та фінансових документів (т. 1 а.с. 18).
Відповідачем, на виконання вимог ст.44 Закону України " Про державну службу", згідно якої результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар'єри, в грудні 2019р. визначено державному службовцю ОСОБА_1 завдання і ключові показники результативності, ефективності та якості службової діяльності на 2020 р. (далі по тексту завдання та ключові показники), відповідно до яких основними завданнями позивача є:
1) організація ефективної роботи Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області;
2) створення дієвих систем консультування споживачів, підвищення рівня загальної правової грамотності, ступеня поінформованості, впевненості та впливовості споживачів на розвиток внутрішнього ринку;
3) здійснення заходів щодо профілактики епідускладнень на території області;
4) Організація підприємств, установ та організацій, що входять до сфери управління Держпродспоживслужби.
Ключовими показниками визначено:
- по першому завданню: виконано не менш як 80 % запланованих на звітний період завдань та заходів у рамках плану діяльності головного управління; завершено впровадження системи внутрішнього електронного документообігу та підключено її до системи електронної взаємодії органів виконавчої влади; організовано роботу щодо опрацювання 100 % звернень громадян, запитів на публічну інформацію, що надійшли до головного управління;
- по другому завданню: проведено інформаційну компанію щодо законодавства у сферах діяльності Держпродспоживслужби та її територіальних органів; створено та забезпечено функціонування на базі головного управління консультаційного центру захисту прав споживачів; проведено наради, семінари, засідання за круглим столом щодо обговорення проблемних питань у сфері діяльності Держпродспоживслужби та шляхів її вирішення;
- по третьому завданню: забезпечено 100% виконання регламенту дій територіальних органів Держпродспоживслужби у випадках ускладнення санепідситуації; проведено навчання працівників закладів освіти та суб'єктів господарювання Харківської області, які задіяні в організації харчування дітей, відповідно до Регіонального плану щодо створення належних умов для безпечного харчування у закладах освіти Харківської області на 2019-2020 рр.;
- по четвертому завданню: ліквідовано Державну інспекцію сільського господарства в Харківській області; акредитовано Харківську регіональну державну лабораторію Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
Строк виконання завдань встановлений - протягом звітного періоду.(т. 1 а.с. 28).
З вказаними завданнями позивача ознайомлено 28.12.2019.
За наслідками їх виконання, відповідачем визначено результати виконання завдань у 2020 року державними службовцями Держпродспоживслужби, які займають посади державної служби категорій «Б» і «В» , за підсумками якого ОСОБА_1 , першому заступнику начальника ГУ за виконання завдань №1, №2, №4 виставлено по 2 бали, а за завдання №3 - 3 бали, у зв'язку з чим середній бал за оцінювання склав 2,4 бали, що є негативним результатом (т. 1 а.с. 33-35).
В обґрунтування виставлених балів за результатами завдань вказано, зокрема:
по завданню 1 - не узагальнена інформація щодо звернень споживачів та недостатній рівень інформованості споживачів; формальне відношення до виконання завдань; недостатня робота щодо висвітлення діяльності управління на сайті служби; низький рівень комунікації з органами влади; не в повній мірі систематизовано та узагальнено практики застосування норм законодавства, які були порушені при зверненні громадян; не надано пояснень щодо кількості позитивно вирішених звернень громадян; неефективна робота щодо просування іміджу служби в регіоні;
по завданню 2 - консультаційний центр не був створений; відповідь та аналіз по виконанню завдання були надані поверхнево; відсутній план та пропозиції щодо вирішення виявлених проблем; робота щодо добору державних службовців проведена в недостатній мірі, що мало наслідок не заповнення вакантних посад в управлінні; на сайті не в повній мірі висвітлена інформація щодо добору кадрів на вакантні посади; відсутність системної роботи щодо добору державної служби; суб'єкт оцінювання займається кадровою політикою неналежним чином;
по завданню 3 - поверхневі пояснення щодо ефективності роботи консультаційного центру; формальний підхід до виконання завдання та відсутність компетентного пояснення процесу; недостатній рівень участі в нарадах з органами місцевої влади; не розкрито суті проведених заходів, тематики семінарів та результатів їх проведення із зазначенням висновків, які були досягнуті; недостатній рівень залучення керівника до реалізації вказаного завдання та низький рівень використання та популяризації превентивних заходів щодо основних напрямків діяльності Держпродспоживслужби; недостатній рівень інформованості споживачів через використання цифрових каналів комунікації;
по завданню 4 - робота з ліквідації не завершена; завдання не виконано у повній мірі, результат за вказаний період досягнуто не повністю; низький рівень залученості керівника до реалізації необхідних заходів; у звіті не деталізовано виконання програми по ключовим показникам, не забезпечено аргументацію виконання вказаного пункту; не надано бачення перспективного розвитку мережі лабораторій та можливого розширення видів замірів і досліджень; недостатній рівень роботи для попередження існуючих та можливих порушень законодавчих норм; не розкрито зміст принципів, системи аналізу небезпечних факторів та контролю за харчуванням у закладах освіти і у суб'єктів господарювання.
За результатами проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії "Б" і "В" у 2020 році, відповідно до ч.4 ст.44 Закону України "Про державну службу", п. 41 Порядку проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, затвердженого постановою Кабінетів Міністрів України від 23 серпня 2017 року № 640, наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 № 420-к затверджено висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності керівників територіальних органів Держпродспоживслужби у 2020 р. згідно додатку .
Пунктом 20 додатку до вищезазначеного наказу визначено, що перший заступник начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області ОСОБА_1 отримав негативну оцінку. (т. 1 а.с. 36-39)
Не погодившись із висновком щодо оцінювання, позивач оскаржив його до голови Держпродспоживслужби та Національного агентства України з питань державної служби(т. 1 а.с. 50-63).
Наказом Держпродспоживслужби від 10.12.2020 №423-к позивача з 11.12.2020 звільнено з посади першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області відповідно до п.3 ч.1 ст. 87 Закону України «Про державну службу» (т. 1 а.с. 19).
Не погоджуючись із зазначеними рішеннями відповідачів, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що оцінювання позивача, виставлення йому негативної оцінки здійснено без належного обґрунтування та врахування всіх обставин службової діяльності. Крім того, оцінювання позивача відбувалося не за посадою, яку він обіймав, а за посадою керівника, у зв'язку з чим визнав протиправними та скасував висновок від 09.12.2020 та накази від 09.12.2020, від 10.12.2020, поновив позивача на посаді першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області або на іншій рівнозначній посаді та стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Надаючи оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях регулює Закон України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).
Відповідно до ч.ч. 1, 2, 3 ст. 44 Закону № 889-VIII, результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар'єри.
Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу.
Згідно з ч.ч. 4, 5, 6 ст. 44 Закону № 889-VIII державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання.
Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб'єкта призначення.
За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.
У разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).
За правилами ч.ч. 7, 8, 11 вказаної статті Закону № 889-VIII висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.
Державний службовець має право висловити зауваження щодо оцінювання результатів його службової діяльності, які долучаються до його особової справи.
Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 640 затверджено "Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців" (далі - Порядок № 640)
Так, відповідно до п.3 Порядок № 640 оцінювання проводиться з дотриманням принципів об'єктивності, достовірності, доступності та прозорості, взаємодії та поваги до гідності державного службовця.
Згідно з п. 5 Порядку № 640, державний службовець: бере участь у визначенні своїх завдань і ключових показників, а також у їх періодичному перегляді; ознайомлюється з визначеними завданнями і ключовими показниками; аналізує виконання визначених завдань і ключових показників; ознайомлюється з пропозиціями щодо оцінювання результатів службової діяльності або результатами виконання завдань і з висновком щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців.
Відповідно до п.п.7, 9, 10 Порядку № 640, оцінювання проводиться на підставі ключових показників, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
Оцінювання проводиться поетапно: визначення завдань і ключових показників; визначення результатів виконання завдань; затвердження висновку (крім випадків, коли жодне із визначених завдань не підлягає оцінюванню).
Завдання і ключові показники повинні відображати кінцевий результат, на досягнення якого спрямовано службову діяльність державних службовців, вимірюватися в кількісному та/або якісному вираженні.
За правилами п.п. 11, 12 Порядку № 640, державному службовцю визначається від двох до п'яти завдань.
Строк виконання завдання має бути реальним для досягнення необхідного результату та визначатися з урахуванням дати прийняття наказу (розпорядження) про визначення результатів виконання завдань відповідно до пункту 13 цього Порядку.
Завдання і ключові показники для державного службовця на наступний рік визначаються у грудні року, що передує звітному.
При цьому, приписами пунктів 33, 34 Порядку № 640 визначено, що завдання і ключові показники державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", визначаються за формою згідно з додатком 7 з урахуванням стратегічних документів державного та/або регіонального рівня, річного плану роботи державного органу, завдань, функцій та обов'язків, визначених у положенні про державний орган, положенні про відповідний структурний підрозділ, посадовій інструкції.
Завдання і ключові показники після їх обговорення з державним службовцем визначаються такими особами: державним службовцям, які займають інші посади державної служби категорій "Б" і "В", - безпосереднім керівником за погодженням з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності).
При цьому, формування завдання передбачає обов'язкове врахування позиції службовця та саме на підставі такого вагомого, значимого документу як Завдання проводиться оцінювання (формування результатів виконання завдань), що передбачає обговорення та усвідомлення службовцем цих завдань, критеріїв їх оцінки. Недотримання такого порядку свідчить про порушення процедури оцінювання.
Згідно з п. 16 Порядку № 640, висновок затверджується наказом (розпорядженням) суб'єкта призначення у грудні звітного року.
Служба управління персоналом державного органу, в якому працює державний службовець, ознайомлює відповідного державного службовця із затвердженим висновком у порядку, визначеному Законом України "Про державну службу".
Відповідно до пунктів 37, 38 Порядку №640, для визначення результатів виконання завдань безпосередній керівник спільно з керівником самостійного структурного підрозділу (у разі наявності) проводить з державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», оціночну співбесіду. Перед проведенням оціночної співбесіди державний службовець, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», заповнює форму щодо результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В», за відповідний рік згідно з додатком 8 у частині відомостей щодо себе та займаної посади, опису досягнутих результатів у розрізі кожного визначеного завдання та строку його фактичного виконання.
Колегія суддів зауважує, що як Закон №889-VIII так і Порядок №640 передбачають можливість здійснення (проведення) оцінювання виключно з урахуванням посадових обов'язків державного службовця.
Судом встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин позивач обіймав посаду першого заступника Головного управління Держпродспоживслужби у Харківській області та тимчасово виконував обов'язки начальника зазначеної установи.
Як визнано сторонами по справі, посадових інструкцій, що встановлює посадові обов'язки, як першого заступника, так і керівника не існує.
Повноваження начальника головного управління визначені Положенням про Головне управління Держпродспоживслужби у Харківській області, затвердженого Наказом Держпродспоживслужби від 24.02.2020 № 164 (далі - Положення) (т. 1 а.с. 210а - 215б), а заступника начальника визначені наказом Головного управління Держпродспоживслужби у Харківській області від 08.04.2019 № 130 "Про розподіл обов'язків між в.о. начальника, в.о. першого заступника начальника та заступником начальника Головного управління Держпродспоживслужби у Харківській області" (далі - Наказ) (т. 2 а.с. 157-161).
Судом встановлено, що 28.12.2019 т.в.о. Голови Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів позивачу, за посадою першого заступника начальника, визначені завдання та ключові показники результативності, з якими він був ознайомлений.
Так, були визначені 4 завдання із строком виконання протягом звітного періоду: 1) організація ефективної роботи Головного управління Держпродспоживслужби у Харківській області, 2) створення дієвих систем консультування споживачів, підвищення рівня загальної правової грамотності, ступеня поінформованості, впевненості та впливовості споживачів на розвиток внутрішнього ринку, 3) здійснення заходів щодо профілактики епідускладнень на території області, 4)оптимізація підприємств, установ та організацій, що входять до сфери управління Держпродспоживслужби.
Суд першої інстанції виходив з того, поставлені позивачу завдання, не відносяться до його посадових обов'язків, як першого заступника начальника, а відносяться до повноважень начальника Управління.
Колегія суддів частково погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Згідно п. 11 Положення начальник Головного управління, зокрема, здійснює керівництво діяльністю Головного управління, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності; розподіляє обов'язки між своїми заступниками; здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
Повноваження та обов'язки першого заступника начальника Головного управління, визначені Наказом, зокрема, перший заступник начальника: організовує роботу з виконання функцій та повноважень Управління у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, ідентифікації та реєстрації тварин, державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства, готує пропозиції щодо пріоритетів роботи Головного управління і шляхів виконання покладених на нього завдань, відповідає за планування роботи Головного управління у визначених сферах, організовує і контролює їх виконання; організовує узагальнення практики законодавства з питань, що належать до його компетенції , підготовку пропозицій щодо його вдосконалення для подання до Держпродспоживслужби; організовує у визначених сферах, згідно із законодавством розгляд звернень громадян з питань, що належать до компетенції Головного управління, аналіз роботи із звернень громадян, виявлення та усунення причин, що призводять до подання громадянами скарг; організовує та контролює надання адміністративних послуг Головним управлінням; організовує роботу колегії Управління, забезпечує підготовку до її засідань та контроль виконання її рішень; скликає та проводить наради з питань, що належать до компетенції Головного управління; проводить особистий прийом громадян; здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
З аналізу Положення та Наказу вбачається, що поставлені ОСОБА_1 завдання № 2 та № 3 відносяться до повноважень першого заступника начальника Управління.
Разом з тим, завдання № 1 - організація ефективної роботи Головного управління Держпродспоживслужби у Харківській області згідно п. 11 Положення, є повноваженнями саме начальника Управління та входить до його обов'язків.
Щодо завдання № 4 - оптимізація підприємств, установ та організацій, що входять до сфери управління Держпродспоживслужби, відповідачем не доведено, а судом не встановлено, що вказана діяльність віднесена до повноважень та посадових обов'язків першого заступника начальника Управління.
Посилання відповідачів на те, що перший заступник начальника Управління здійснює інші повноваження відповідно до законодавства згідно Наказу, а отже завдання № 4 відноситься до його посадових обов'язків, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки вказаний пункт Наказу, є відсилочним до норм законодавства. Апелянтами не зазначено, якою статтею якого Закону чи підзаконного нормативно-правового акту передбачено обов'язок першого заступника начальника вчиняти дії з оптимізації підприємств, установ та організацій, зокрема проведення процедури ліквідації.
Враховуючи наведене, завдання № 1 та № 4, за якими проводилося оцінювання позивача, за посадою першого заступника начальника, не відповідають його посадовим обов'язкам.
Доводи апелянтів, що не оскарження позивачем завдань, звітування про їх виконання, та фактичну згоду з ними, колегія суддів вважає такими, що не спростовують висновків суду про те, що завдання № 1 та №4 не відносяться до посадових обов'язків першого заступника начальника та не свідчать про правомірність вчинення таких дій відповідачем.
Доводи апелянтів щодо безпідставного виходу суду за межі позовних вимог в частині надання оцінки поставленим завданням, колегія суддів вважає помилковими, оскільки таких дій судом не вчинено, рішення суду щодо не заявлених позовних вимог не прийнято, завдання не скасовані судовим рішенням.
Надання оцінки судом першої інстанції поставленим відповідачем завданням, не є виходом за межі позовних вимог, а свідчить про повне всебічне з'ясування обставин справи, наданням оцінки всім аргументам учасникам справи.
Колегія суддів зауважує, що вказані обставини не позбавляють суд дослідити поставлені позивачу завдання і ключові показники, надавши їм оцінку як доказу, відповідно до ст.90 КАС України, оскільки предметом спору є, зокрема, висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області ОСОБА_1 .
Таким чином, суд першої інстанції вірно зазначив, що оцінювання позивача здійснене з порушенням норм чинного законодавства, а саме - без врахування можливості проведення оцінювання виключно з урахуванням посадових обов'язків держслужбовця.
Перевіряючи оскаржуване рішення відповідача на предмет правомірності і обґрунтованості, колегією суддів встановлено, що в обґрунтування оцінки було включено всі критерії визначення балів згідно з додатком 4 Порядку № 640.
Водночас, за приписами п. 39 Порядку № 640, виставлення державному службовцю оцінки здійснюється за критеріями визначення балів згідно з додатком 4, однак, саме з її обґрунтуванням.
У даному ж випадку, визначені бали за результатами роботи позивача не містять конкретних обґрунтувань відповідного висновку.
Визначаючи низький бал діяльності державного службовця, відповідач не наводить мотивів свого висновку, у тому числі, з посиланням на конкретні обставини в роботі, не враховуються ключові показники чи слабкі сторони виконання поставлених перед державним службовцем завдань, їх сукупний аналіз. Виставлений бал діяльності позивача залишається необґрунтованим і в частині показників, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним загальних правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, що передбачено п.7 Порядку від 23.08.2017 № 640.
Тобто обґрунтування виставлених балів є формальними та не розкриває їх змісту із посиланням на обставини, що впливають на їх прийняття.
Позивач, заповнюючи відомості щодо досягнутого результату по завданню № 1 зазначав, що за 10 місяців 2020 р. із запланових завдань та заходів у рамках плану діяльності Головного управління - 169, виконано 146, що складає 86,4 %. Невиконані завдання у зв'язку з впровадженням карантинних заходів та скасування планових заходів. Система внутрішнього електронного документообігу, впроваджено в роботу, Головне управління внесено в реєстр користувачів СЕВ ОВВ. За 10 місяців 2020 р. надійшло 1843 звернень громадян та 114 запитів на публічну інформацію, 100 % опрацьовані у відповідності до вимог чинного законодавства.
По завданню № 2 зазначив, що налагоджена співпраця та забезпечена консультаційна допомога працівників Управління. Починаючи з березня 2020 р. консультації не надавались у зв'язку із запровадженням карантинних заходів. Постійно надаються консультації з питань захисту прав споживачів. Управлінням захисту споживачів проведено дві наради з актуальних питань та шляхів їх вирішення у сфері захисту прав споживачів.
По завданню № 3 вказував, що було зареєстровано 6 ускладнень епідситуації, у всіх випадках проведено заходи та забезпечено 100% виконання регламенту дій територіальних органів Держпродспоживслужби. Організовано та проведено 58 семінар з навчання працівників закладів освіти, суб'єктів господарювання, задіяних в організації харчування, з питань запобігання випадків харчових отруєнь та інфекційних захворювань. З питань дотримання вимог санітарного законодавства при організації харчування дітей у закладах освіти спеціалістами Головного управління, районних та міських підрозділів взято участь у 102 нарадах.
По завданню № 4: щодо ліквідації Державної інспекції сільського господарства в Харківській області зазначив, що затверджені акти приймання - передачі майна, в Держказначействі закриті рахунки, до ДФС в Київському районі м. Харкова надано звіт про надходження та використання коштів за загальним фондом на 2020 р., податкову декларацію на прибуток, до ГУ ДФС у Харківській області подано заявку на проведення кінцевої документальної перевірки щодо припинення діяльності Державної інспекції сільського господарства в Харківській області. Стосовно акредитації Харківської регіональної лабораторії Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів: направлено: запит на реєстрацію, листи щодо усунення зауважень за результатами розгляду заявки, заявку на реєстрацію договору на виконання робіт з акредитації.
Також вказав, що роботи не проведені у зв'язку з запровадженням карантинних заходів, а також відстороненням в.о. директора Харківської регіональної лабораторії Держпродспоживслужби та неможливості укладання договорів через відсутність права підпису.
Разом з тим, комісією Держпродспоживслужби виставлено низькі бали за результатами виконаних завдань, в обґрунтування яких зазначено, зокрема, про формальне відношення позивача до їх виконання, неефективність роботи, поверхневі надання відповідей на звернення, запити, недостатній рівень участі в нарадах тощо.
Проте, з досліджених матеріалів справи неможливо встановити, зокрема, в чому полягало формальне відношення до виконання завдань, неефективність роботи щодо просування іміджу служби, низький рівень комунікації , недостатня робота щодо висвітлення діяльності управління, недостатній рівень участі в нарадах тощо.
Відповідачами ні суду першої, ні апеляційної інстанції, не надано жодного документу, складеного позивачем, які фактично оцінювалися.
Колегія суддів наголошує, що негативна оцінка службової діяльності державного службовця, що буде мати наслідком припинення його державної служби, не може обмежуватися таким абстрактним та формальним мотивуванням.
Загальне обґрунтування, без наведення конкретизації, позбавляє особу можливості захищатися, оскільки невідомо, які саме конкретні факти неналежного виконання ним службових обов'язків призвели до висновків про низький рівень їх виконання.
Така конкретизація відсутня не лише у матеріалах оцінювання, а й не наведена відповідачем під час судового розгляду справи.
Також, відповідачем не надано доказів щодо проведення моніторингу виконання позивачем завдань і ключових показників та відповідно доведення до відома позивача зауважень з приводу неналежного, неповного або несвоєчасного виконання завдань на 2020 рік.
З наведеного вбачається, що виставлення результатів відбувалось формально, без будь-якого обґрунтування виставлених балів.
Для висновку про негативну оцінку результатів діяльності державного службовця повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчить про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушень дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок та ін.
При цьому, суд наголошує, що зазначені негативні факти повинні бути задокументовані під час проведення оцінювання.
Разом з цим, за відсутністю у матеріалах оцінювання державного службовця будь-яких фактів, які його негативно характеризують або свідчать про неналежне виконання своїх службових обов'язків, керівник позбавлений можливості виставляти негативну оцінку його діяльності.
В іншому випадку, виходило б, що керівник наділений необмеженими повноваженнями щодо безпідставного звільнення державного службовця, що суперечить ст. 43 Конституції України, якою громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Враховуючи встановлені під час судового розгляду справи обставини та досліджені докази, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оцінювання позивача та виставлення останньому негативної оцінки було здійснено без належного обґрунтування та врахування всіх обставин службової діяльності позивача, а відтак, оскаржуваний висновок та наказ про звільнення позивача не можуть відповідати критеріям правомірності, визначеним в ч. 2 ст. 2 КАС України.
У зв'язку з викладеним, вірним є висновок суду першої інстанції про задоволення позову в частині визнання протиправними та скасування висновку від 09.12.2020, наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 09.12.2020 №420-к та наказу Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 10.12.2020 №423к.
Доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції в цій частині при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Щодо поновлення позивача на посаді.
Відповідно до ч.1 ст. 235 КЗпП України, у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235 Кодексу законів про працю України, а відтак встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов'язаний поновити працівника на попередній роботі.
Поновлення на роботі полягає в тому, що працівнику надається та ж робота, яку він виконував до звільнення його з роботи. При цьому повноваження суду при вирішенні трудового спору щодо поновлення працівника на попередній роботі не слід ототожнювати із процедурою призначення на посаду, що належить до компетенції роботодавця. Виходячи із положень трудового законодавства незаконно звільнений працівник не поновлюється на попередній роботі лише тоді, коли повністю ліквідоване підприємство. Проте така підстава у даному випадку відсутня.
Верховний Суд України у своєму рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Так, наказом Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 10.12.2020 №423к позивача звільнено з посади першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області з 11.12.2020.
Вирішуючи даний спір, суд першої інстанції поновив позивача на роботі у Головному управлінні Держпродспоживслужби в Харківській області на посаді першого заступника начальника або на рівнозначній посаді.
Проте, колегія суддів зазначає, визначення такої альтернативи судом, здійснено з порушенням ч.1 ст. 235 КЗпП України, якою передбачено, що особа підлягає поновленню лише на посаді, яку обіймала до звільнення, отже належним способом захисту порушених прав позивача є поновлення його на посаду першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області з 12.12.2020, у зв'язку з чим, судове рішення в цій частині підлягає зміні, шляхом викладення в іншій редакції.
Щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Вирішуючи питання про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції не визначив його розмір, що є порушенням ст.235 КЗпП України.
Частиною другою ст. 235 КЗпП України передбачено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижче оплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати (далі - Порядок № 100).
Із пункту 5 вказаного Порядку вбачається, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є розрахована згідно з абзацом першим пункту 8 цього Порядку середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника.
Після визначення середньоденної заробітної плати як розрахункової величини для нарахування виплат працівнику здійснюється нарахування загальної суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка обчислюється шляхом множення середньоденної заробітної плати на середньомісячне число робочих днів у розрахунковому періоді (абзац другий пункту 8 Порядку).
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що ухвалюючи рішення про поновлення на роботі, суд має вирішити питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначивши при цьому розмір такого заробітку за правилами, закріпленими у Порядку.
Зазначене відповідає правовій позиції висловленій Верховним Судом у постанові від 24.10.2018 у справі №820/5932/16.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 червня 2018 року (справа № 11-134ас18) підтримала правову позицію, сформульовану раніше Верховним Судом України, та вказала, що виплата середнього заробітку проводиться за весь час вимушеного прогулу, законом не передбачено будь-яких підстав для зменшення його розміру за певних обставин.
Втім, задовольняючи позов шляхом стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, судом першої інстанції не було вказано розмір виплати, період, за який підлягає така виплата нарахуванню, а також не проведено розрахунок розміру виплати в мотивувальній частині судового рішення, а тому в цій частині судове рішення підлягає зміні, шляхом викладення в новій редакції.
Верховний Суд у постановах від 14 березня 2018 року у справі №822/1832/16, від 24 жовтня 2018 року у справі №820/5932/16, від 19 червня 2019 року у справі №2-а-1648/00(2-а/215/15/16), від 01 серпня 2019 року у справі № 820/1446/17, від 24 жовтня 2019 року у справі №826/26589/15 вказує, що при визначенні розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд повинен навести у рішенні розрахунки, з яких він виходив при визначенні сум, що підлягають стягненню з відповідача.
Колегія суддів зазначає, що оскільки позивача звільнено з 11.12.2020, рішення суду про поновлення на посаді прийнято 24.06.2021, отже кількість днів вимушеного прогулу складає 131 робочий день.
Загальна сума заробітної плати за останні два місяці проходження служби позивача становить 71 509,04 грн, у тому числі: за 20 днів жовтня 2020 року - 36 671,04 грн, за 21 день листопада 2020 року - 34 838,00 грн., середньоденна заробітна плата позивача становить 1 744,12 грн., що підтверджується довідкою Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області від 02.11.2021 (т.3 а.с. 250).
Таким чином, з урахуванням часу вимушеного прогулу позивача, що складає 131 робочий день, на користь позивача підлягає стягненню з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 228 479,72 грн (131 х 1 744,12 грн).
З урахуванням наведеного, доводи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в оскаржуваному рішенні.
За змістом частини першої ст. 317 КАС України підставами для зміни судового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Згідно з частиною четвертою вказаної статті зміна судового рішення може полягати у доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Таким чином, суд першої інстанції, зробивши висновок про стягнення середнього заробітку, без зазначення точної суми за період вимушеного прогулу, а також поновивши позивача на рівнозначній посаді, неправильно застосував норми матеріального права, тому колегія суддів приходить до висновку про необхідність змінити судове рішення, виклавши абзаци п'ятий, шостий резолютивної частини рішення в іншій редакції.
В іншій частині рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, доводи апеляційних скарг зазначених вище висновків суду не спростовують.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційні скарги Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.06.2021 по справі № 520/18502/2020 змінити, виклавши абзаци п'ятий, шостий резолютивної частини рішення в наступній редакції:
Поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області з 12.12.2020.
Стягнути з Головного управління Держпродспоживслужби в Харківській області (ЄДРПОУ 40324829) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 228 479,72 грн (двісті двадцять вісім тисяч чотириста сімдесят дев'ять гривень 72 коп.) за період з 12.12.2020 по 24.06.2021.
В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24.06.2021 по справі № 520/18502/2020 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді О.А. Спаскін Т.С. Перцова
Повний текст постанови складено 19.11.2021 року