18 листопада 2021 року
м. Київ
справа №640/26365/19
адміністративне провадження № К/9901/33801/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Кашпур О. В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2020 року (головуючий суддя Коротких А. Ю., судді: Сорочко Є. О., Чаку Є. В.),
І. Суть спору
У грудні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача щодо невключення до складової заробітної плати надбавки за класний чин «старший радник юстиції» у вересні (за 4 робочих дні), жовтні та листопаді 2019 року та її неврахування при установленні надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у вказаний період;
- зобов'язати відповідача здійснити перерахунок заробітної плати за період з вересня 2019 року (за 4 робочих дні) по 18 листопада 2019 року, включивши до її складової заробітної плати надбавку за класний чин «старший радник юстиції» та надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, обчислену за вказаний період з урахуванням надбавки за класний чин;
- зобов'язати відповідача здійснити перерахунок компенсації за невикористані відпустки у зв'язку із звільненням, включивши до складової її обчислення надбавку за класний чин «старший радник юстиції» за 4 робочих дні у вересні 2019 року і жовтень 2019 року та надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, обчислену за вказаний період з урахуванням надбавки за класний чин.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що факт прийняття Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та набуття ним чинності не є підставами для припинення нарахування та виплати надбавки за класний чин, оскільки на виконання Закону мала бути прийнята відповідна постанова Кабінету Міністрів України, яка прийнята лише 26 лютого 2020 року, тоді як до цього часу підстави для ненарахування вказаної надбавки були відсутні. Також позивач посилається на п. 2 ч. ІІ Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», згідно з яким прямо передбачено, що на період до дня звільнення прокурорів оплата їх праці здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Невключення до складової заробітної плати надбавки за класний чин «старший радник юстиції» у вересні (за 4 робочих дні), жовтні та листопаді 2019 року призвело також до її неврахування при установленні надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у вказаний період, що також призвело до зменшення належних позивачу до виплати сум.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
З серпня 1985 року ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України, а з листопада 1999 року займав посади в Генеральній прокуратурі України.
Наказом Генерального прокурора України від 11 грудня 2002 року № 1316к позивачу присвоєно класний чин «старший радник юстиції».
Наказом Генерального прокурора від 14 листопада 2019 року № 1484-ц ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора відділу представництва інтересів органів прокуратури управління організації участі прокурорів в суді Департаменту представництва інтересів держави в суді Генеральної прокуратури України на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18 листопада 2019 року.
При звільненні позивачу видано розрахунковий лист, згідно з яким при нарахуванні заробітної плати за відпрацьовані дні у листопаді 2019 року до її складу не включено надбавку за класний чин «старший радник юстиції», у зв'язку з чим 22 листопада 2019 року позивач звернувся з запитом до Генеральної прокуратури України щодо нарахування йому вказаної надбавки.
Згідно з розрахунковими листами за вересень та жовтень 2019 року не включено вказану надбавку до складових заробітної плати за 4 дні вересня 2019 року та жовтень 2019 року, яку також не враховано за вказаний період при встановленні надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи.
Листом від 20 грудня 2019 року № 18-2787вих-19 Генеральною прокуратурою України повідомлено позивача про те, що у зв'язку з набранням чинності 25 вересня 2019 року Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» втратили чинність ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру» та постанова Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року «Про затвердження Положення про класні чини працівників органів прокуратури України», а тому припинено виплату надбавки за класний чин, передбачену вказаними положеннями законодавства.
Уважаючи такі дії відповідача протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 серпня 2020 року позов задоволено. Визнано протиправними дії Генеральної прокуратури України щодо невключення до складової заробітної плати ОСОБА_1 надбавки за класний чин «старший радник юстиції» у вересні (за 4 робочих дні), жовтні та листопаді 2019 року та її неврахування при установленні надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у вказаний період. Зобов'язано Офіс Генерального прокурора здійснити перерахунок та виплату заробітної плати ОСОБА_1 за період з вересня 2019 року (за 4 робочих дні) по 18 листопада 2019 року, включивши до її складової заробітної плати надбавки за класний чин «старший радник юстиції» та надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, обчислену за вказаний період з урахуванням надбавки за класний чин. Зобов'язано Офіс Генерального прокурора здійснити перерахунок та виплату компенсації ОСОБА_1 за невикористані відпустки у зв'язку із звільненням, включивши до складової її обчислення надбавку за класний чин «старший радник юстиції» за 4 робочих дні у вересні 2019 року і жовтень 2019 року та надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, обчислену за вказаний період з урахуванням надбавки за класний чин.
Суд першої інстанції зазначив, що прямою нормою вказаного спеціального Закону № 113-ІХ передбачено, що умови оплати праці прокурорів до їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. В даному випадку позивача було звільнено наказом Генерального прокурора від 14 листопада 2019 року № 1484-ц з посади прокурора відділу представництва інтересів органів прокуратури управління організації участі прокурорів в суді Департаменту представництва інтересів держави в суді Генеральної прокуратури України з 18 листопада 2019 року на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру», згідно з п. 19 р. ІІ Закону № 113-ІХ, відповідно, умови оплати його праці до звільнення визначалися відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, якою є постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2020 року апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 серпня 2020 року скасовано. Ухвалено нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними дій, зобов'язати вчинити дії - відмовлено.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що із набранням чинності Закону № 113-ІХ, частина 1 статті 49 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-ХІІ «Про прокуратуру» та постанова Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року № 1795-ХІІ «Про затвердження Положення про класні чини працівників органів прокуратури України» втратили чинність, тобто з 25 вересня 2019 року скасовано одну із складових заробітної плати прокурорів - надбавку за класний чин.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі п. 1 ч. 4 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
На обґрунтування своєї позиції скаржник посилається на те, що судом апеляційної інстанції при прийнятті рішення не враховано висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 09 вересня 2020 року у справі № 807/1171/16 (та інших), невідповідності його висновків обставинам справи. В обґрунтування зазначено, що судом апеляційної інстанції безпідставно не прийнято до уваги те, що згідно з пунктом 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Також посилається на неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 02 жовтня 2019 року у справі № 825/99/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 820/93/16, від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, що органи прокуратури не наділені правом самостійно здійснювати перерахунок посадового окладу прокурора та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505.
Відповідачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому не погоджуючись з касаційною скаргою позивача, стверджує, що збереження виплати за класний чин у підзаконному нормативно-правовому акті не може бути застосований, за відсутності передбаченого законом права на таку виплату, оскільки заробітна плата прокурора регулюється виключно Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами. Зауважує, що оскільки зміна нарахування та виплати заробітної плати позивачу відбулася виключно у межах та на підставі Закону України «Про прокуратуру» із врахуванням положень Закону № 113-ІХ, а тому Офісом Генерального прокурора жодним чином не порушувалися права та гарантії позивача на оплату праці.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з ч. 1, 2 ст. 81 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Згідно з ч. 1 ст. 49 Закону України від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» заробітна плата прокурорів складається із посадових окладів, надбавок за класні чини, вислугу років і має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов'язків, а так само закріплення кваліфікованих кадрів. Надбавки за вислугу років встановлюються також іншим працівникам прокуратури (спеціалістам, службовцям, робітникам). Розміри посадових окладів, надбавок за класні чини та вислугу років затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (у редакції до внесення змін постановою Кабінету Міністрів України від 26 лютого 2020 року № 171 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»») надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці:
1) установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів; надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи: - працівникам - у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки (винагороди) за вислугу років; - прокурорам та слідчим органів прокуратури, а також іншим працівникам прокуратури, які безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів (якщо положеннями про підрозділи передбачено виконання такої роботи) - у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за класний чин та вислугу років.
25 вересня 2019 року набув чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» якого втратили чинність, зокрема, частина перша статті 49 Закону України «Про прокуратуру» та постанова Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року «Про затвердження Положення про класні чини працівників органів прокуратури України», тобто, положення законодавства, на підставі яких встановлювалися класні чини працівників органів прокуратури України та передбачалася відповідна надбавка як складова частина заробітної плати.
Пунктом 3 розд. ІІ Закону № 113-ІХ до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
Водночас, відповідно до п. 3 розд. II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
У додатку 8 до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 за № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505) визначено розмір надбавок до посадових окладів працівників органів прокуратури за класні чини.
Вказана постанова була чинною на день прийняття Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ.
Додаток 8 Постанови № 505 виключено на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 26 лютого 2020 року № 171 «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»».
VІІ. Висновки Верховного Суду
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (ч. 1 ст. 341 КАС України).
Спірним у цій справі є право позивача на включення до складової заробітної плати надбавки за класний чин та її врахування при установленні надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи після прийняття Закону № 113-ІХ.
За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даному етапі розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.
Крім того, Закон № 113-ІХ був прийнятий значно пізніше ніж Постанова № 505 із урахуванням відповідних змін, внесених постановами Кабінету Міністрів України від 06 жовтня 2014 року № 506, від 30 вересня 2015 року № 763, від 30 серпня 2017 року № 657, а тому виходячи із ієрархії нормативно-правових актів, має пріоритет у застосуванні.
25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-ІХ, згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» якого втратили чинність, зокрема, частина перша статті 49 Закону України «Про прокуратуру» та постанова Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року «Про затвердження Положення про класні чини працівників органів прокуратури України», тобто, положення законодавства, на підставі яких встановлювалися класні чини працівників органів прокуратури України та передбачалася відповідна надбавка як складова частина заробітної плати.
За наведеного правового регулювання, Верховний Суд констатує, що з набранням чинності Законом № 113-ІХ, у прокурорів відсутнє право на отримання надбавки за класний чин як складової заробітної плати, а тому суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що у позивача із 25 вересня 2019 року відсутнє право на нарахування та виплату надбавки за класний чин.
Верховний Суд також зазначає, що збереження виплати за класний чин у підзаконному нормативно-правовому акті не може бути застосовним, за відсутності передбаченого законом права на таку виплату, оскільки заробітна плата прокурора регулюється виключно Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами (стаття 81 Закону № 1697-VII).
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10 березня 2021 року у справі № 560/4178/20 та від 18 травня 2021 року у справі № 360/2160/20, і Верховний Суд у цій справ не вбачає підстав відступати від неї.
Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що позовні вимоги ОСОБА_1 про включення до складової заробітної плати надбавки за класний чин «старший радник юстиції» не можуть бути задоволені.
Оскільки у позивача відсутнє право на виплату надбавки за класний чин, відповідно відсутні підстави для перерахунку за вказаний період надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, оскільки така нараховується з врахуванням надбавки за класний чин.
Посилання скаржника на неврахування судом правової позиції, викладеної у постановах Верховного Суду від 09 вересня 2020 року у справі № 807/1171/16, від 02 жовтня 2019 року у справі № 825/99/16, від 21 листопада 2018 року у справі № 820/93/16, від 14 березня 2018 року у справі № 825/575/16, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки предметом спору у цих справах є визнання протиправним наказу про звільнення прокурора, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, тобто правовідносини не є подібними з правовідносинами, які виникли у справі № 640/26365/19.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду, а тому рішення суду апеляційної інстанції у цій справі постановлено з додержанням норм процесуального та матеріального права, підстави для його скасування відсутні.
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи, що оскаржуване судове рішення, переглянуте судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2020 року залишити без змін.
Судові витрати не розподіляються.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська
Судді Н. А. Данилевич
О. В. Кашпур