18 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 263/16223/17
адміністративне провадження № К/9901/4435/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №263/16223/17
за позовом ОСОБА_1 до Маріупольської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення та зобов'язання вчинити певні дії,, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Маріупольської міської ради на рішення Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 26 вересня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Кулика С.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Компанієць І.Д., суддів Гаврищук Т.Г., Казначеєва Е.Г.)
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Маріупольської міської ради, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Маріупольської міської ради №7/28-2537 від 28.02.2018 року щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
1.2. зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального житлового будівництва, яка розташована за адресою:
АДРЕСА_2. 2 . Позовна заява мотивована тим, що оскаржуване рішення відповідача №7/28-2538 від 28.02.2018 про відмову у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не містить будь-якого обґрунтування відносно такої відмови.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
3. Рішенням Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 26 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення Маріупольської міської ради №7/28-2537 від 28.02.2018 року щодо відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею від 0,0900 га до 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_2 .
Зобов'язано Маріупольську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею від 0,0900 га до 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_2 .
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
4. Рішення судів мотивовані тим, що у тексті оскаржуваного рішення відповідачем не наведено мотивування прийнятого рішення у відповідності до вимог ст. 118 ЗК України та ст. 2 КАС України. Відтак, останнє є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Маріупольська міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти по справі нове рішення. У задоволенні позову відмовити повністю.
6. Касаційна скарга аргументована тим, що рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою було прийняте на підставі висновку Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради №06-03-06/155-05 від 13.09.2017, про що зазначено у цьому рішенні. Відтак, твердження судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення відповідача не містить обґрунтувань щодо його прийняття, є помилковими.
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: cудді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П ухвалою від 26 лютого 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 25.06.2019 № 829/0/78-19, у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №13), призначений повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційних скарг сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
9. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
10. 07.08.2017 ОСОБА_1 звернулась до міського голови міста Маріуполя Бойченка В.С. з клопотанням про відведення земельної ділянки площею від 0,09 га до 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку. Земельна ділянка розташована на АДРЕСА_2 .
11. Відповідно посвідчення серії НОМЕР_1 ОСОБА_1 є учасником бойових дій.
12. Рішенням Маріупольської міської ради від 28.02.2018 року №7/28-2537 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею від 0,09 га до 0,1 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_2 , рішення мотивовано тим, що розглянувши клопотання громадянки ОСОБА_1 , керуючись ст. 12 ЗК України, ст. ст. 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в України", враховуючи висновок Головного управління містобудування та архітектури міської ради, міська рада вирішила відмовити у наданні зазначеного дозволу.
13. У висновку Головного управління містобудування і архітектури Маріупольської міської ради №06-03-06/155-05 від 13.09.2017 року про погодження місця розташування об'єкта: замовник ОСОБА_1 ; адреса об'єкта: АДРЕСА_2 ; площа земельної ділянки орієнтовно від 0,09 га до 0,1 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка); територіальна зона: ТР-2п зона транспортної інфраструктури, зазначено, що відповідно до наданих графічних матеріалів прошена земельна ділянка розташована в охоронній зоні метеомайданчику морської гідрометеорологічної станції міста Маріуполя, визначеної рішенням Виконавчого комітету Жданівської міської ради народних депутатів від 18.04.1984 №162/5. Відповідно до п.6.3.19 Зонінгу в охоронних зонах гідрометеорологічних станцій забороняється будівництво та розміщення будь-яких споруд та інших об'єктів, висаджування дерев і чагарників, тощо. Тому наміри замовника не відповідають дозволеним видам використання території згідно затвердженого плану зонування міста Маріуполя.
14. На підставі рішення виконавчого комітету Жданівської міської ради народних депутатів від 18.04.1984 №162/5 встановлено охоронну зону метеомайданчику морської гідрометеорологічної станції міста Жданова (колишня назва міста Маріуполя) по вулиці Усурійській, 21, обмежену замкнутою лінією, яка віддалена від меж метеомайданчику на 200 метрів в усі сторони та заборонено в межах охоронної зони виконання будь-яких будівельних робіт. Архітектурно-планувальному управлінню доручено закріпити в натурі межу вказаної охоронної зони.
15. Відповідно до Державного акту на право постійного користування землею ІІ-ДН №009198 від 25.07.1997 року Донецькому обласному центру по гідрометеорології Маріупольською міською радою надано у постійне користування 0,1397 га землі для обслуговування споруд метеомайданчика, а також обслуговування будівель та споруд морської гідрометеостанції по вулиці Усурійській, на підставі рішення виконкому Маріупольської міської ради від 21.05.1997 року № 144/1.
Із Плану зовнішніх меж землекористування вбачається, що метеомайданчик та гідрометеорологічна станція межують з землями Маріупольської міської ради, а також з землями наступних приватних домоволодінь: АДРЕСА_3 ; АДРЕСА_4 ; АДРЕСА_5 .
16. Згідно з графічним зображення земельної ділянки, яка знаходиться у користуванні гідрометеорологічної станції, вона має площу 0,0707 га, а також наступні розміри довжина меж: 30,70м/літ.ГД/ (умовно північна сторона) х 22,27м (умовно східна сторона) х 30,42м (умовно південна сторона) х 14,24м/літ.АБ/+5,52м/літ.БВ/+3,79м./літ.ВГ/ (умовно західна сторона). При цьому межа з приватними домоволодіннями проходить по лінії: літ.АБ та літ.БВ з домоволодінням по АДРЕСА_3 ; літ.ВГ з домоволодінням по АДРЕСА_4 ; літ.ГД з домоволодінням по АДРЕСА_5 .
17. Згідно відповідей Донецького регіонального центру з гідрометеорології Державної служби з надзвичайних ситуацій від 03.10.2017 року на території міста Маріуполя знаходиться гідрометеорологічна обсерваторія, фахівці якої проводять гідрометеорологічні спостереження на наступних обєктах: метеостанція 1-го розряду (вулиця Усурійська, 21), морський гідрологічний пост МГП 1-го розряду (проспект Адмірала Луніна, 2). Комплексна лабораторія спостережень за забрудненням природного середовища проводить спостереження на 5 стаціонарних постах, які розміщені в різних районах міста. На усі обєкти спостережень оформлені Державні акти на право користування земельними ділянками. Гідрометеорологічні спостереження у місті Маріуполі проводяться згідно Настанови гідрометеорологічним станціям і постам. Згідно Постанови КМУ №2262 від 11.12.1999 року навколо цих обєктів встановлені та документально оформлені охоронні зони на відстані 200 метрів від метеомайданчика та 50 метрів від інших постів спостережень. Суміжні забудовники не завжди дотримуються вказаних та інших вимог, а також не отримують погодження гідрометеослужби. На території охоронної зони дозволяється вести господарську діяльність, якщо вона не суперечить вказаним вище вимогам. Також може здійснюватися приватне будівництво (одноповерхове) не порушуючи вимоги Настанов гідрометеорологічним станціям та Постанови КМУ №2262 від 11.12.1999 року.
18. Відповідно до відповіді Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області відділу у місті Маріуполі №277/105-18 від 15.02.2018 року, відомості про перенесення в натуру (на місцевості) меж охоронної зони земельної ділянки, розташованої за адресою: вулиця Усурійська, 21, та наданої Донецькому регіональному центру з метеорології, відсутні.
19. З відповіді ГУ ДСНС у Донецькій області № 12/03/760 від 14.02.2018р. вбачається, що будь-яких клопотань про встановлення межі метеомайданчика морської гідрометеорологічної станції міста Маріуполя до Маріупольської міської ради не подавалось.
20. У відповіді Державної служби з надзвичайних ситуацій від 10.07.2018 року за вих. № 02-10584/29 зазначено, що відповідно до Наказу ДСНС від 12.08.2014 року №464 «Про затвердження Переліку реперних кліматичних станцій ДСНС України» відділ метеорологічних і морських спостережень та інформації Маріупольської гідрометеорологічної обсерваторії Донецького РЦГМ, який працює за програмою метеорологічної станції другого розряду та морської гідрометеорологічної станції першого розряду не входить до Переліку реперних кліматичних станцій ДСНС України.
21. Донецький обласний центр по гідрометеорології має Державний акт на право постійного користування землею ІІ-ДН №009198 від 25.07.1997 року загальною площею 0,1397 га. Землю надано у постійне користування для обслуговування споруд метеомайданчика та обслуговування будівель та споруд морської гідрометеостанції по вулиці Усурійській. В обрисах земельної ділянки зазначеного Державного акта охоронну зону не вказано. Охоронна зона була первинно встановлена у 1985 році, тобто до прийняття Постанови КМУ №2262 від 11.12.1999 року. У 2012 році Донецьким РЦГМ було виконано відновлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та присвоєно кадастрові номери. Межу охоронної зони відновлено не було, відповідні дані до земельно-кадастрової документації не внесено. Донецьким РЦГМ готується клопотання до органу місцевого самоврядування про встановлення охоронної зони, у тому числі навколо морської гідрометеостанції.
22. На час розгляду позовних вимог спірна земельна ділянка за адресою АДРЕСА_2 відноситься до земель комунальної власності міста Маріуполь, є вільною, що також підтверджено і переглянутими в судовому засіданні відеоматеріалами та фотознімками, наданими позивачем.
23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
24. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
25. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
26. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
27. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
28. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 116 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно пункту 14 статті 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII надаються, серед інших, такі пільги: першочергове відведення земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва.
Надання у власність земельних ділянок здійснюється у порядку, визначеному статтею 118 ЗК України.
Відповідно до положень частини 6 та 7 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особи, якій належить право власності на об'єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Зі змісту вказаних вище норм вбачається, що законодавцем встановлено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виходячи з вимог ст. 118 ЗК України, повинна бути мотивованою та може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб'єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування об'єкта вимогам, зазначеним у ЗК Україні, які повинні бути затверджені у встановленому законом порядку або вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2019 року у справі №820/4687/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.
Суди попередніх інстанцій дослідили зміст оскаржуваного рішення Маріупольської міської ради №7/28-2537 від 28.02.2018 року та дійшли висновку, що останнє не містить визначених ч. 7 ст. 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Колегія суддів зазначає, що саме лише посилання у вказаному вище рішенні Маріупольської міської ради на висновок Головного управління містобудування та архітектури Маріупольської міської ради №06-03-06/155-05 від 13.09.2017 без вказівки на його зміст та мотиви, з яких виходив суб'єкт владних повноважень, приймаючи рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не може свідчити про вмотивованість такого рішення та його відповідність вимогам частини 7 статті 118 ЗК України.
Відтак, доводи касаційної скарги в цій частині є необґрунтованими.
29. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для визнання протиправним та скасування рішення Маріупольської міської ради №7/28-2537 від 28.02.2018 року про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання такого дозволу.
30. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
31. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
32. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
33. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
1. Касаційну скаргу Маріупольської міської ради - залишити без задоволення.
2. Рішення Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 26 вересня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року по справі №263/16223/17 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Т.Г.Стрелець
Судді С.Г. Стеценко
Л.В. Тацій