ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
11 листопада 2021 року м. Київ № 640/22862/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Качур І.А., розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Генерального прокурора України
Генеральної прокуратури України
про визнання протиправним та скасування наказу,
До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Генерального прокурора України, Генеральної прокуратури України в якому просить суд:
- визнати протиправним та незаконним і скасувати наказ Генеральної прокуратури України від 17 вересня 2019 року № 54-шц «Про внесення зміни до структури та штатного розпису Генеральної прокуратури України» в частині ліквідації посади Позивача - ОСОБА_1 та поновити Позивачу попередні умови праці, шляхом зобов'язання Генеральної прокуратури України внести відповідні зміни до штатного розпису.
- визнати протиправними дії та бездіяльність Відповідача щодо несвоєчасного повідомлення Позивача про зміну істотних умов праці, не запропонування іншої роботи, в тій самій установі, організації, не доведення до відома Позивача переліку вакантних посад.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що вважає зазначений Наказ Генеральної прокуратури України № 54-шц від 17.09.2019р. протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки у порушення ст. 49-2 КЗпП України, ніяких посад у Департаменті представництва інтересів держави в суді або в Управлінні підтримання публічного обвинувачення в суді їй запропоновано не було, а також не було доведено до відома перелік вакантних посад.
Позивач вказувала, що жодна з передбачених згаданою нормою подій, не мала місця. Не містить вказівки на будь-яку з цих подій (реорганізація, ліквідація чи скорочення кількості) й оскаржуваний наказ. Ліквідації чи перетворення Генеральної прокуратури України як юридичної особи не відбувалося. Скорочення штату прокурорів не відбувалося.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 березня 2020 року відкрито провадження у справі №640/22862/19 за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні). Відповідачу надано надано право для подачі до суду відзив на позовну заяву.
Відповідно до розпорядження Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.10.2020 № 590 "Щодо призначення повторного автоматизованого розподілу судових справ", адміністративну справу № 640/22862/19 повторно розподілено на суддю Качура І.А.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 жовтня 2020 року суддею Качуром І.А. прийнято справу № 640/22862/19 до свого провадження.
Відповідач у відзиві на позовну заяву стверджував, що позов є безпідставним, необгрунтованим та не підлягає задоволенню, а Наказ Генерального прокурора від 17.09.2019 року № 54шц виданий Генеральним прокурором у межах повноважень та у відповідності з вимогами ст.ст. 8, 9, 14 та п.п. 6 п. 5-1 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» в редакції чинній на час видання наказу.
Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та відзив, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
ОСОБА_1 почала працювати в органах прокуратури України у квітні 1993 року. В жовтні 2014 року, у зв'язку з початком антитерористичної операції на сході країни, переведена до прокуратури Шевченківського району м. Києва. У квітні 2015 року Наказом Генерального прокурора України переведена до Генеральної прокуратури України на посаду заступника начальника відділу ювенальної юстиції. У жовтні 2015 року переведена на посаду заступника начальника організаційно-методичного відділу Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах.
Наказом від 17 вересня 2019 року № 54-шц ліквідовано у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департамент підтримання управління організації участі прокурорів в суді, у складі: відділу представництва інтересів держави, та відділу представництва інтересів органів прокуратури.
17 вересня 2019 року (Наказом ГПУ від 17 вересня 2019 року № 54шц) затверджено штатний розпис Департаменту представництва інтересів держави в суді та управління підтримання публічного обвинувачення в суді (далі - Департамент та Управління відповідно), яким передбачено, зокрема 6 посад заступників начальників відділів.
03 жовтня 2019 року, позивача ознайомлено з наказом № 54шц від 17.09.2019 та списком працівників Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах, посади яких ліквідовано.
Згідно з наданим списком, позивачу стало відомо про ліквідацію посади, яку вона займала, станом на 17.09.2019 року.
Вважаючи зазначений Наказ Генеральної прокуратури України № 54-шц від 17.09.2019р. протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернулась з даним адміністративним позовом до суду, при вирішенні якого суд виходить з наступного.
Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 22 Конституції України, конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Згідно з ч.ч. 1 та 2 ст. 24 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Відповідно до статті 38, частин першої, другої статті 43 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування; кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому, громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною першою та другою статті 2 Кодексу адміністративногосудочинства України (далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно з п. 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697).
За приписами п. 7 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Пунктом 10 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ передбачено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації.
Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком № 221.
Пунктом 9 розд. І Порядку № 221 передбачено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 цього Порядку.
Згідно з п. 10 роз. І Порядку № 221 заява, вказана у п. 9 роз. І цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
Указані вимоги ОСОБА_1 дотримано, нею подано заяву у встановлений строк і за визначеною формою, у зв'язку з чим її допущено до проходження атестації прокурорів.
Пунктом 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію або у зв'язку з неуспішним проходженням атестації.
Зазначені норми Закону є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягали безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами.
Позивач для складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора не з'явилась. У зв'язку із цим першою кадровою комісією 04.11.2019 прийнято рішення № 240 про неуспішне проходження нею атестації.
Відповідно до вимог пп. 2 п. 19 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, наказом Генерального прокурора від 15.11.2019 № 1522ц ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника організаційно-методичного відділу Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах Генеральної прокуратури України підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» з 20.11.2019.
Зазначений наказ є предметом оскарження в іншій справі за позовом ОСОБА_1 № 640/25900/19.
Відповідно до рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 квітня 2021 року у адміністративній справі 640/25900/19 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовлено.
Вподальшому, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду 26 жовтня 2021 року у адміністративній справі 640/25900/19 апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13 квітня 2021 року - скасовано та ухвалено постанову, якою в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Генерального прокурора України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку - відмовлено повністю.
Окрім того, суд зазначає, що процедура атестації була запроваджена п. 7 розд. II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону та є обов'язковою умовою призначення прокурора та слідчого органів прокуратури до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур.
Генеральна прокуратура України, регіональні та місцеві прокуратури згідно з Законом припиняють свою діяльність, а тому обов'язковою умовою для призначення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур є успішне проходження ними атестації та надання їх згоди на призначення.
Ураховуючи викладене, Генеральний прокурор при прийнятті оспорюваного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
Твердження позивача про початок процедури вивільнення з моменту ліквідації підрозділу не відповідає дійсності, оскільки судом встановлено, що звільнено позивача відбулось не з цих підстав, а на виконання Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-IX, який набрав чинності 25 вересня 2019 року.
Не ґрунтуються на нормах законодавства доводи ОСОБА_1 про необхідність застосування до спірних правовідносин Кодексу законів про працю України.
Згідно з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від у справі № 807/211/17, під час вирішення справ щодо звільнення публічних службовців, пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин, та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.
Крім того, законодавцем внесено зміни до ст.ст. 32, 40 Кодексу законів про працю. Так, згідно з ч. 5 ст. 32 КЗпП переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус. Відповідно до ч. 5 ст. 40 КЗпП особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 цієї статті, а також особливості застосування до них положень ч. 2 цієї статті, ст.ст. 42, 42-1, ч.ч. 1 - 3 ст. 49-2, ст. 74, ч. 3 ст. 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Також ч. 5 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої п. 9 ч. 1 цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
Таким чином, норми Закону України «Про прокуратуру» та Закону, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, у тому числі з адміністративної посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП України.
Щодо доводів про не оприлюднення на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України наказу Генерального прокурора від № 54шщ про ліквідацію у структурі та штатному розписі Генеральної прокуратури України Департаменту підтримання обвинувачення та представництва інтересів держави в судах, суд вказує наступне.
Зазначене за доводами позивача є порушенням положень ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, що діяла станом на 17.09.2019, та ст. 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Водночас посилання позивача на ст. 7 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є помилковим, оскільки вказана норма визначає, яка саме інформація є конфіденційною, а також порядок її поширення і ніяким чином не регламентує оприлюднення публічної інформації її розпорядниками.
Разом з тим, відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону України «Про прокуратуру» в редакції від 28.08.2018 усі накази Генерального прокурора оприлюднюються державною мовою на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України з додержанням вимог режиму таємності.
Також відповідно до ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати серед іншої інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо). Зазначена інформація підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Інформація про організаційну структуру фіксується в установчих документах розпорядників, наприклад, положеннях, статутах тощо (ст.64 Господарського кодексу України). Державний класифікатор управлінської документації визначає форму документа для затвердження структури і штатної чисельності, що відповідає уніфікованій формі «Структура і штатна чисельність».
Отже, відповідно до зазначених норм, структура і штатна чисельність апарату є публічною інформацією про організаційну структуру і підлягає оприлюдненню в порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації». Способом оновлення такої інформації є зміни організаційної структури (створення нових підрозділів, скорочення, реорганізація), штатного розпису та оприлюднення відповідних наказів про внесення змін у структуру і штатну чисельність, про внесення змін у штатний розклад тощо.
На виконання зазначених вимог закону структура Генеральної прокуратури України, яка затверджена наказом Генерального прокурора від № 54шц, була опублікована на веб-сайті Генеральної прокуратури України 18.09.2019.
Відповідно до наказу Генерального прокурора від 23.12.2019 № 351 розпочав роботу Офіс Генерального прокурора.
За таких обставин, доводи позивача щодо застосування до спірних правовідносин загальних засад трудового законодавства є безпідставними, оскільки питання, пов'язані з проходженням прокурорами публічної служби та звільнення з підстав, визначених у цьому позові, врегульовані спеціальними законодавчими актами.
Таким чином, враховуючи встановлені обставини справи, оскаржуваний наказ виданий у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
Суд звертає увагу, що аналогічна позиція викладена в постанові Верховного Суду від 06.10.2021 у справі № 480/5544/20
Як наслідок, відсутні підстави і для задоволення позовних вимог щодо поновлення позивача на посаді прокурора та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, оскільки такі вимоги є похідними.
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини другої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України).
Частинами першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно частин першої - третьої статі 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Виходячи системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що позов є необґрунтованим, безпідставним та таким, що задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 2, 6, 8, 9, 77, 243 - 246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Генеральної прокуратури України (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15, ЄДРПОУ 00034051), Генерального прокурора України (01011, м. Київ, вул. Різницька, 13/15) про визнання протиправним та скасування наказу - відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя І.А. Качур