04 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 440/1454/19
адміністративне провадження № К/9901/32169/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року (головуючий суддя: Костенко Г.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року (головуючий суддя: Макаренко Я.М., судді: Мінаєва О.М., Бегунц А.О.) у справі №440/1454/19 за позовом ОСОБА_1 до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання протиправним та скасування рішення ,
І. РУХ СПРАВИ
23 квітня 2019 ОСОБА_1 (далі - позивачка або ОСОБА_1 ) звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області (далі - відповідач), в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення 10 сесії 7 скликання від 13 вересня 2018 року "Про скасування рішення 16 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 23 грудня 2016 року".
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року, зазначений позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення десятої сесії сьомого скликання Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області від 13 вересня 2018 року "Про скасування рішення 16 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 23.12.2016 року".
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 19 листопада 2019 року), у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Ухвалою Верховного Суду від 27 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
23 січня 2020 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
Ухвалою Верховного Суду від 03 листопада 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що орган місцевого самоврядування не може скасовувати своє попереднє рішення, якщо відповідно до приписів цього рішення виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Відповідач позов не визнав, у наданому до суду відзиві зазначив, що позивачкою не виготовлено технічну документацію із землеустрою та не подано на затвердження сільській раді, внаслідок чого в порушення земельного законодавства, заходи із землеустрою, обов'язкові до виконання фізичними та юридичними особами, не визначено, що виключає можливість органу місцевого самоврядування здійснювати належний контроль за раціональним використанням та охороною земельної ділянки. На переконання відповідача, скасування попереднього рішення Щербанівської сільської ради є необхідним заходом для належної організації землеустрою на відповідній території.
Також судом першої інстанції одержано відповідь на відзив, у якій представник позивачки зауважив, що чинним на момент виникнення спірних відносин законодавством не передбачено строк дії дозволу на розробку землевпорядної документації. За твердженням представника позивачки, ОСОБА_1 у березні 2017 року уклала з ТОВ "Регіон ЕкспертПроект" договір з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, за яким проводяться роботи з виготовлення документації із землеустрою. Вказував, що в ході розробки документації із землеустрою виникла необхідність внесення змін до Плану зонування території населеного пункту, що призвело до затягування строків виготовлення землевпорядної документації.
В свою чергу від відповідача надійшло заперечення на відповідь, у яких він звертав увагу на те, що рішення від 23 грудня 2016 року прийняте Щербанівською сільською радою без повного та всебічного встановлення обставин справи, що стало підставою для його скасування.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Щербанівської сільської ради від 18 серпня 2006 року передано ЗАТ "ДК плюс" в оренду земельну ділянку площею 0.6507 га, розташовану у АДРЕСА_1 на території Щербанівської сільської ради для комерційного використання, іншої комерційної діяльності (код 1.11.6).
18 квітня 2007 року між Щербанівською сільською радою та ЗАТ "ДК плюс" укладений договір оренди землі площею 0.6507 га, кадастровий № 5324087705:05:002:0096.
Рішенням Щербанівської сільської ради від 17 липня 2008 року продовжено ЗАТ "ДК плюс" термін дії договору оренди земельної ділянки до п'яти років.
22 червня 2011 року між ОСОБА_1 та ПрАТ "ДК плюс" укладений договір купівлі - продажу, за умовами якого ПрАТ "ДК плюс" передало у власність, а гр. ОСОБА_1 прийняла у власність матеріальний склад, що знаходиться в АДРЕСА_2 загальною площею 110,8 кв.м.
15 грудня 2011 року Щербанівською сільською радою затверджені проекти землеустрою щодо створення чотирьох нових землекористувань на земельній ділянці загальною площею 0.6507 га: І-ше землекористування - площею 0,2006 га; ІІ-ге землекористування - площею 0.2343 га; ІІІ-тє землекористування - площею 0,0495 га; ІV-те землекористування - площею 0.1663 га. за рахунок земель, які перебували в оренді Приватного акціонерного товариства "ДК плюс" в межах с. Розсошенці на території Щербанівської сільської ради для комерційного використання (код згідно з КВ ЦПЗ 03.07). Пунктом 2 зазначеного рішення надано дозвіл власникам споруд, розташованих на цих земельних ділянках, на виготовлення технічної документації по встановленню меж земельних ділянок в натурі з подальшим посвідченням права користування земельними ділянками відповідно до законодавства.
Рішенням 16 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 23 грудня 2016 року ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0495 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_3 на території Щербанівської сільської ради.
Рішенням 10 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 13 жовтня 2018 скасовано рішення 16 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 23 грудня 2016 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", наданого ОСОБА_1 .
Не погодившись з цим рішенням органу місцевого самоврядування, позивач оскаржила його до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з протиправності рішення 10 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 13 жовтня 2018 року через відсутність визначених законом підстав для скасування відповідачем свого рішення про надання дозволу позивачу на розробку проекту землеустрою.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права.
За позицією скаржника, земельне законодавство встановлює, що наявність факту порушення прав громадян на землю з боку органів місцевого самоврядування можливе лише на стадії затвердження проектів із землеустрою, тому скасування позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою не може призвести до порушень норм Конституції та законів України.
Водночас відповідач наполягає на тому, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В свою чергу позивачка зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими, які прийнятті з дотриманням вимог норм матеріального та процесуального права, а касаційна скарга відповідача є безпідставною та необґрунтованою.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди мали перевірити, чи прийняте оскаржуване рішення суб'єктом владних повноважень, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури.
Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
За приписами статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; вирішення земельних спорів; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Згідно з пунктом "б" частини першої статті 80 ЗК України суб'єктами права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень, які приймаються на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Положенням статті 59 Закону № 280/97-ВР стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009.
В абзаці 3 пункту 3 цього Рішення зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
Згідно з абзацом 1 пункту 4 Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 органи місцевого самоврядування приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють дію норм права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
Абзацами 5 та 6 пункту 5 цього Рішення визначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує у громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
Як встановили суди попередніх інстанцій, рішенням 16 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 23 грудня 2016 року ОСОБА_1 наданий дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.
На підставі цього рішення позивачка 24 березня 2017 року уклала договір з ТОВ "Регіон ЕкспертПроект" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Як пояснив у судовому засіданні 02 липня 2019 року представник позивача, у ході розробки землевпорядної документації виникла необхідність внесення змін до зонування території населеного пункту с. Розсошенці Полтавського району Полтавської області.
З цією метою, Щербанівською сільською радою за клопотанням громадянки ОСОБА_2 04 липня 2016 року прийнято рішення про внесення змін до Плану зонування території населеного пункту.
На виконання даного рішення 28 листопада 2016 року між Щербанівською сільською радою (замовник), Комунальним підприємством "Планування забудова територій Полтавського району та здійснення архбудконтролю" Полтавської районної ради (підрядчик) та гр. ОСОБА_2 (платник) укладено Договір № 46 на виконання робіт з внесення змін до плану зонування території (зонінгу) південно-західної частини села Розсошенці Полтавського району Полтавської області.
Платник - ОСОБА_2 28 листопада 2016 року здійснила оплату вартості робіт з розробки проекту землеустрою та плану зонування території населеного пункту.
Рішенням 18 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 10 березня 17 року затверджено проект "Внесення змін до плану зонування території (зонінгу) південно-західної частини села Розсошенці Полтавського району Полтавської області".
Вже після цього ОСОБА_1 24 березня 2017 року уклала договір з ТОВ "Регіон ЕкспертПроект" на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Як зазначили суди попередніх інстанцій, представник позивача стверджував, що ОСОБА_1 вживає всіх можливих заходів з метою виготовлення технічної документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що на підставі рішення 16 сесії 7 скликання Щербанівської сільської ради від 23 грудня 2016 року між ОСОБА_1 та суб'єктом владних повноважень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією позивачем певних суб'єктивних та охоронюваних законом інтересів щодо набуття у власність земельної ділянки. При цьому, позивач згоди на зміну чи припинення таких правовідносин не надавала.
Аналогічна правова позиція неодноразово була викладена Верховним Судом у постановах, зокрема Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 березня 2019 року у справі № 542/1197/15-а та Верховним Судом у постанові від 31 травня 2021 року у справі № 440/1455/19.
З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що, зважаючи на відсутність визначених законом підстав для скасування відповідачем свого рішення та беручи до уваги заперечення позивачкою скасування дозволу Щербанівської сільської ради на розробку проекту землеустрою, суди дійшли правильного висновку про протиправність спірного рішення сільської ради.
В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Водночас доводи касаційної скарги щодо помилковості висновків попередніх судів у цій справі фактично зводяться до правової оцінки обставин у справі, дослідження доказів, та не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій. Доводи касаційної скарги були предметом перевірки суду апеляційної інстанції та свого підтвердження не знайшли.
Враховуючи наведене, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Щербанівської сільської ради Полтавського району Полтавської області залишити без задоволення.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у справі № 440/1454/19- залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
В.М. Бевзенко
А.А. Єзеров