03 листопада 2021 року
Київ
справа №9901/366/21
адміністративне провадження № П/9901/366/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Пасічник С.С.,
суддів: Васильєвої І.А., Усенко Є.А., Хохуляка В.В., Юрченко В.П.,
за участю секретаря судового засідання Лопушенко О.В.,
позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Ізвєкова К.В.,
розглядаючи в судовому засіданні в режимі відеоконференції клопотання Вищої ради правосуддя про закриття провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада, відповідач), в якому просив визнати протиправною бездіяльність, яка полягає в неоприлюдненні у складі набору даних у форматі відкритих даних "Рішення Вищої ради правосуддя, в тому числі її органів (з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону України "Про Вищу раду правосуддя")" інформації про поіменне голосування членів ВРП, та зобов'язати Раду оприлюднювати інформацію про поіменне голосування членів ВРП у складі вищезгаданого набору даних, як цього вимагає Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №835, а також встановити судовий контроль за виконанням ВРП рішення у цій справі.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав про те, що рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 листопада 2020 року у справі №9901/116/20, яке залишено без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 01 липня 2021 року, визнано протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає у невиконанні вимог статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року №2939-VI (далі - Закон №2939), та зобов'язано ВРП здійснити на офіційному веб-сайті та веб-сторінці Єдиного державного веб-порталу відкритих даних розміщення наборів відкритих даних (рішення Вищої ради правосуддя), як це визначено постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року №835 "Про затвердження положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних" (далі - Постанова №835).
Розглядаючи вказану справу, суди, надавши, зокрема, оцінку посиланням відповідача, який як на підставу для неоприлюднення рішень ВРП у форматі відкритих даних вказував на те, що положення Постанови №835 не узгоджуються із приписами Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року №1798-VIII (далі - Закон №1798), у зв'язку із чим ним велось листування з відповідними органами щодо виключення рішень Ради (з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону №1798) з переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних та щодо виключення з переліку слів "з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону України "Про Вищу раду правосуддя" (листи від 31 травня 2019 року №20699/0/9-19, від 15 липня 2019 року №26535/0/9-19, від 02 серпня 2019 року №29042/0/9-19, від 13 серпня 2019 року №8942/2/8-19 та від 12 червня 2020 року №23094/0/9-20), зазначили, що такі листи й аргументи свідчать про намагання ВРП внести зміни до чинного законодавства, проте, не спростовують висновку щодо неоприлюднення на офіційному веб-сайті та веб-сторінці Єдиного державного веб-порталу відкритих даних, набору відкритих даних (рішень ВРП).
Разом з тим, 08 липня 2020 року ВРП створила сторінку на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних і розпочала здійснювати її наповнення інформацією щодо власних рішень, проте у жодному із файлів на сторінці цього набору немає інформації про поіменне голосування за рішення Ради.
Крім того, у відповідь на звернення позивача від 30 серпня 2021 року, в якому він просив повідомити інформацію про те, чи вживаються нею дії по збиранню та оприлюдненню інформації стосовно поіменного голосування членів ВРП, починаючи з 05 червня 2019 року, та пояснити, чому вона не збирає таку інформацію наразі та чи планує розпочати її збирати, остання листом від 06 вересня 2021 року за №25946/0/9-21 підтвердила, що у неї не створено та не відображено інформацію про поіменне голосування членів Ради під час ухвалення рішень й зауважила, що не планує вчиняти таких дій, оскільки, на її думку, положення Постанови №835 суперечать нормам Закону №1798.
Таким чином ВРП підтвердила, що не планує виконувати рішення суду в частині оприлюднення у складі набору даних інформації про поіменне голосування її членів.
Отже відповідачем ані у зв'язку із набранням чинності з 05 червня 2019 року змінами до Постанови №835 (згідно із якими її, як розпорядника інформації, зобов'язано оприлюднювати свої рішення з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону України "Про Вищу раду правосуддя"), ані на виконання судових рішень у справі №9901/116/20 по день подачі цього позову не вчиняються жодні дії для збору і оприлюднення інформації про поіменне голосування в складі рішень ВРП як набору даних, чим допускається протиправна бездіяльність й порушується право позивача на доступ до публічної інформації у форматі відкритих даних, яке передбачене статтею 10-1 Закону №2939.
До того ж, внаслідок такої бездіяльності відповідача не лише позивач, а й інше необмежене коло осіб безповоротно втратили доступ до інформації, яка мала б бути складовою відповідного набору даних; більш того, допоки суд не відреагує на цю триваючу бездіяльність в рамках судового контролю за виконанням рішення доступ до такої інформації продовжуватиме втрачатися щодня.
05 жовтня 2021 року відповідач надіслав до Суду клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 4 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якому посилався на те, що Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже розглядалась справа (№9901/116/20) між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав, за результатами якої 09 листопада 2020 року прийнято рішення, в якому, в свою чергу, надано оцінку бездіяльності відповідача щодо неоприлюднення своїх рішень з фіксацією поіменного голосування.
Представник відповідача в засіданні суду підтримав заявлене клопотання про закриття провадження у справі, надавши відповідні пояснення.
Позивач же в судовому засіданні висловив заперечення проти заявленого Радою клопотання про закриття провадження у справі.
Надаючи оцінку заявленому клопотанню, Верховний Суд вказує на таке.
Частина 2 статті 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частинами 1 та 2 статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.
Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Частини 1 та 2 статті 2 КАС України визначають, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом пункту 4 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до частин 2 та 3 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях вказує, що "право на справедливий судовий розгляд, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, слід тлумачити в контексті Преамбули Конвенції, яка, зокрема, проголошує верховенство права як складову частину спільної спадщини Договірних держав. Одним з основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, згідно з яким у разі остаточного вирішення спору судами їхнє рішення, що набрало законної сили, не може ставитися під сумнів". "Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду лише з однією метою домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі". Відхід від цього принципу можливий лише коли він зумовлений особливими непереборними обставинами.
Як вбачається з Єдиного державного реєстру судових рішень та комп'ютерної програми «Діловодство спеціалізованого суду», рішенням Верховного Суду від 09 листопада 2020 року у справі №9901/116/20 позов ОСОБА_1 до ВРП про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії задоволено: визнано протиправною бездіяльність ВРП, яка полягає у невиконанні вимог статті 10-1 Закону №2939, та зобов'язано ВРП здійснити на офіційному веб-сайті та веб-сторінці Єдиного державного веб-порталу відкритих даних розміщення наборів відкритих даних (рішення Вищої ради правосуддя), як це визначено Постановою №835.
Рішення Верховного Суду від 09 листопада 2020 року у справі №9901/116/20 залишене без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 01 липня 2021 року (провадження №11-421заі20).
При цьому, звертаючись з позовом у справі №9901/116/20, ОСОБА_1 посилався на те, що Радою не виконуються вимоги статті 10-1 Закону №2939 та Постанови №835 щодо здійснення розміщення на офіційному веб-сайті та веб-сторінці Єдиного державного веб-порталу відкритих даних наборів відкритих даних у виді рішень Вищої ради правосуддя, в тому числі її органів (з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону №1798).
Відтак, з огляду на завдання та основні засади адміністративного судочинства, вирішуючи предмет спору (в розрізі заявлених позовних вимог), Верховний Суд, з яким погодилась й Велика Палата Верховного Суду, у справі №9901/116/20 здійснював дослідження дій/бездіяльності ВРП на предмет їх відповідності положенням Законів №2939 та №1798, а також Постанови №835, та прийшов до висновку, що ВРП зобов'язана була здійснити оприлюднення та подальше оновлення на своєму офіційному веб-сайті та Єдиному державному веб-порталі відкритих даних наборів даних - рішень ВРП, проте таких дій не вчинила, а тому допустила протиправну бездіяльність.
Надалі ОСОБА_1 , посилаючись на те, що протиправна бездіяльність ВРП, яка стосується предмету спору, все ще триває, подав клопотання про встановлення судового контролю за виконанням рішення, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 27 серпня 2021 року.
В подальшому, позивач повторно звернувся до Суду із клопотанням про встановлення судового контролю за виконанням вищезазначеного рішення (повернуте без розгляду ухвалою Верховного Суду від 08 вересня 2021 року), додавши лист Ради від 06 вересня 2021 року №25946/0/9-21 у відповідь на його клопотання від 30 серпня 2021 року.
Так, 30 серпня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП з клопотанням (вх.№Х-2059/6/7-21 від 30 серпня 2021 року), в якому просив повідомити, чи збирала Рада інформацію про поіменне голосування своїх членів за рішення ВРП, починаючи з 05 червня 2019 року (після набрання чинності змінами до Постанови №835, які зобов'язували її оприлюднювати свої рішення з фіксацією поіменного голосування членів), та чи збирає вона таку інформацію наразі.
Листом від 06 серпня 2021 року за №25946/0/9-21 Рада повідомила ОСОБА_1 про те, що у ВРП під час виконання законодавчо визначених повноважень не створено та не відображено інформацію про поіменне голосування її членів під час ухвалення рішень; разом з тим, вимога щодо оприлюднення та подальшого оновлення наборів даних - рішень ВРП на своєму офіційному сайті та на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних з фіксацією поіменного голосування передбачена Постановою №835, якою, в свою чергу, затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, яке не узгоджується із нормами Закону №1798, про що Рада неодноразово зазначала у листах до Прем'єр-міністра України та на адресу Міністерства цифрової трансформації України; з огляду на викладене, Радою вживаються заходи, спрямовані на приведення у відповідність Постанови №835 положенням Закону №1798.
Не отримавши задоволення від звернень до ВРП та суду з відповідними клопотаннями, які по суті стосувалися виконання судового рішення у справі №9901/116/20, ОСОБА_1 подав позов у даній справі, обґрунтовуючи останній зазначеними обставинами нездійснення Радою свого обов'язку щодо оприлюднення у складі набору даних у форматі відкритих даних "Рішення Вищої ради правосуддя, в тому числі її органів (з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону України "Про Вищу раду правосуддя")" інформації про поіменне голосування членів ВРП як цього вимагає Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затверджене Постановою №835.
Як передбачено пунктом 4 частини 1 статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
У своїх численних рішеннях Верховний Суд наголошував на тому, що зазначена підстава для закриття провадження у справі спрямована на усунення випадків повторного вирішення судом спорів, які вже розглянуті і остаточно вирішені по суті. Перешкодою для звернення до суду є наявність у тотожному спорі рішення або постанови суду, що набрали законної сили, або ухвали про закриття провадження у справі.
Неможливість повторного розгляду справи за наявності рішення суду в тотожній справі, що набрало законної сили, ґрунтується на правових наслідках дії законної сили судового рішення. Після набрання рішенням законної сили сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову заявляти в суді ті ж позовні вимоги й з тих же підстав.
Для встановлення тотожності підстав позову визначальне значення має коло обставин та фактів, якими позивач обґрунтовує свої позовні вимоги. Не є зміною підстав адміністративного позову викладення одних і тих же обставин, але в іншій стилістичній формі або зазначення таких, які були відомі заявникові під час подання ним первісної заяви, називаючи їх інакше.
Також у постанові від 21 листопада 2019 року по справі №9901/364/19 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що при заміні однієї альтернативної позовної вимоги іншою або при виділенні з позову, який уже заявлено, частини позовних вимог в окремий позов тотожність предмета позову зберігається.
Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що позивач фактично повторно оскаржує одну і ту ж бездіяльність відповідача - нездійснення оприлюднення інформації про поіменне голосування його членів під час прийняття рішень, якій вже була надана оцінка в рішенні Верховного Суду від 09 листопада 2020 року, тобто у справі №9901/116/20 та у даній справі №9901/366/21 сторони, предмети і підстави позовів, - фактичні та юридичні обставини публічно-правового спору, - є тотожними, відмінність полягає лише в тому, що в цій справі позивач дещо по-іншому виклав позовні вимоги, проте, саме лише формулювання позовних вимог у інший спосіб як таке не свідчить про зміну предмета оскарження, адже останній по своїй суті залишився незмінним.
Відтак, з огляду на наведені вище обставини і норми законодавства, провадження у даній справі підлягає закриттю, а відповідне клопотання Ради - задоволенню.
Керуючись статтями 238, 241, 243, 248, 257, 262, 266, 292 - 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Клопотання Вищої ради правосуддя про закриття провадження у справі задовольнити.
Провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії закрити.
Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Учасники справи:
- ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 );
- Вища рада правосуддя (04050, м.Київ, вул.Студентська, 12А, ЄДРПОУ 00013698).
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
С.С. Пасічник
І.А. Васильєва
Є.А. Усенко
В.В. Хохуляк
В.П. Юрченко ,
Судді Верховного Суду