30 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 620/1919/19
адміністративне провадження № К/9901/36217/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Стародуба О.П., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Укрсівербуд" Закритого акціонерного товариства "ДСК" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 у складі колегії суддів: Ганечко О.М. (суддя-доповідач), Кузьменка В.В., Шурка О.І. у справі №620/1919/19 за позовом Дочірнього підприємства "Укрсівербуд" Закритого акціонерного товариства "ДСК" до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради про визнання протиправними та скасування припису і постанови
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Дочірнє підприємство "Укрсівербуд" Закритого акціонерного товариства "ДСК" (надалі - позивач, ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК") звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради (надалі - відповідач, УДАБК Чернігівської міськради), в якому просило:
1.1. визнати протиправним та скасувати припис №18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.06.2019;
1.2. визнати протиправною та скасувати постанову №3 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.06.2019.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 позов задоволено повністю.
2.1. Визнано протиправним та скасовано припис УДАБК Чернігівської міськради №18 від 06.06.2019 про усунення порушення вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.
2.2. Визнано протиправною та скасовано постанову УДАБК Чернігівської міськради №3 від 18.06.2019 про накладення на ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК" штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2.3. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань УДАБК Чернігівської міськради на користь ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК" судові витрати в сумі 3842,00 грн.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 скасоване рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 та ухвалено нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
4.1. ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК" є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому законом порядку 19.08.1998, основний вид економічної діяльності якої за кодом КВЕД є 41.20 - Будівництво житлових і нежитлових будівель, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.
4.2. Листом від 24.05.2019 ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК" повідомлено про проведення позапланової перевірки посадовими особами УДАБК Чернігівської міськради у період з 28.05.2019 по 06.06.2019 включно щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті будівництва: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної і комфортності серії "УСБ-2015" з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання в кожній квартирі по вул. Козацькій, 15А (№2 - будівельна адреса) на земельній ділянці, яка знаходиться в постійному користуванні в м. Чернігові".
4.3. 24.05.2019 відповідачем видано наказ №49-ОД про проведення позапланової перевірки. Підстава перевірки - лист Управління Служби безпеки України в Чернігівській області від 24.04.2019 №74/3/1-1070, період проведення перевірки 28.05.2019 - 07.06.2019.
4.4. На підставі вказаних наказу та листа відповідачем видано направлення на проведення планового (позапланового) заходу №68 від 24.05.2019.
4.5. За наслідками проведеного позапланового заходу відповідачем складено акт перевірки №68 від 06.06.2019, припис №18 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.06.2019 та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 06.06.2019.
4.6. Зокрема, за результатами перевірочного заходу, актом встановлено порушення вимог частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пунктів 4.3, 7.3 та 7.13 ДБН А.1-5-2016 "Організація будівельного виробництва", підпунктів 6.2.2, 6.2.5, 6.2.7 пункту 6.2 розділу 6 ДБН А.3.2-2-2009 "Охорона праці і промислова безпека у будівництві. Основні положення", пункту 1.6 глави 1 розділу IV, пункту 3.11 глави 3 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні; підпункту 9.2.4 пункту 9.2 розділу 9 ДСТУ-Н. Б В.2.6-203:2015 "Настанова з виконання робіт при виготовленні та монтажі будівельних конструкцій", які полягали у тому, що будівельні роботи здійснюються не у відповідності до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил, будівельний майданчик утримується не у відповідності до рішень з організації будівництва, прийнятих у Проекті виконання робіт (2017-050-ПВР), вимог охорони праці і промислової безпеки та правил пожежної безпеки, а саме:
- робочі місця і проходи до них, розташовані на висоті, більше ніж 1,3 м і на відстані менше, ніж 2,0 м від межі перепаду по висоті, не огороджені тимчасовим огородженням (пункт 34 розділу XV 2017-050-ПВР);
- хід до будинку, що будується, не захищено зверху суцільним козирком (пункт 32 розділу XV 2017-050-ПВР);
- на в'їзді до будівельного майданчика не встановлена схема руху автотранспорту по території будівельного майданчика (пункти 1, 1.6 розділу III 2017-050-ПВР);
- з'єднання, відгалуження та окінцінювання жил проводів і кабелів в розподільчих коробках здійснено не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів;
- пожежний щит установлений біля побутових приміщень, неукомплектований (пункт 4 розділу XI 2017-050-ПВР);
- горизонтальні шви цегляної кладки стін між 7 і 8 поверхом на сходовій клітині "Секції 2" не заповнені розчином.
4.7. З урахуванням виявлених порушень, у приписі №18 від 06.06.2019 висловлено вимогу позивачу привести об'єкт будівництва у відповідність до затверджених проектних рішень (робочої документації), державних стандартів норм і правил.
4.8. Надалі, 18.06.2019 начальником УДАБК Чернігівської міськради Шкуріною Л.Г. прийнято постанову №3 про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф, у сумі 86445,00 грн.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що направлення на проведення перевірки не було належним чином вручене представникам позивача та не містило переліку питань, які ставились до перевірки. Позивач був позбавлений права подати зауваження на акт перевірки, а припис про усунення порушень було винесено з порушенням визначених законодавством строків. Крім того, на переконання суду першої інстанції, виявлені під час перевірки порушення, фактично, не мали місця, що спростовується наявними у матеріалах справи доказами, а частина з них виникли внаслідок різкого погіршення погоди та протиправних дій третіх осіб щодо майна позивача та саме перебували в процесі усунення на момент перевірки.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції і ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції спростував висновки щодо порушення порядку винесення та вручення направлення на проведення перевірки і ненадання можливості позивачу скористатися правом на захист та подати заперечення на акт перевірки. Крім того, судом апеляційної інстанції на основі досліджених доказів встановлено існування порушень, виявлених відповідачем під час перевірки позивача та відповідно зазначено про наявність визначених законодавством підстав для прийняття оспорюваних припису і постанови.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. ДП "Укрсівербуд" ЗАТ "ДСК" подало касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.09.2019.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що відповідач повинен був зазначити у направленні на перевірку конкретний перелік питань, які підлягали з'ясуванню. На його переконання, лист Управління Служби безпеки України в Чернігівській області не міг слугувати підставою для проведення перевірки позивача і позивача повинні були ознайомити зі змістом вказаного листа, натомість йому лише вручили копію направлення на проведення позапланової перевірки. Скаржник наголошує, що виявлених під час перевірки порушень, фактично, вчинено позивачем не було, що на основі належних і допустимих доказів було вірно з'ясовано судом першої інстанції.
8. УДАБК Чернігівської міськради подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
8.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. У свою чергу, правові та організаційні засади, основні принципи та порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (надалі - Закон №877-V, тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
12. Згідно з частиною 4 статті 2 Закону №877-V, заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
13. Як визначено абзацами 1-3 частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI, тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
14. Абзацом 5 частини 1 статті 41 Закону №3038-VI передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
15. Частиною 1 цієї статті визначено, підставою для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (пункт 7).
16. Аналогічні положення містяться в абзаці 9 пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (надалі - Порядок №553, тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
17. Отже, як Закон №877-V, так і Закон №3038-VI встановлюють можливість здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю у вигляді позапланових перевірок суб'єктів містобудування виключно у разі наявності для цього законних підстав, у тому числі, на вимогу правоохоронного органу.
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених доказів, підставою для проведення позапланової перевірки посадовими особами УДАБК Чернігівської міськради щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності на об'єкті: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної і комфортності серії "УСБ-2015" з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання в кожній квартирі по вул. Козацькій, 15А (№2 - будівельна адреса) на земельній ділянці, яка знаходиться в постійному користуванні в м. Чернігові" слугував лист Управління Служби безпеки України в Чернігівській області від 24.04.2019 №74/3/1-1070. Зокрема, в якості підстави для проведення позапланової перевірки цей лист вказаний у наказі від 24.05.2019 №49-ОД та направленні від 24.05.2019 №68, прийнятих УДАБК Чернігівської міськради.
19. Водночас, ні суд першої інстанції, ні суд апеляційної інстанції не дослідили лист Управління Служби безпеки України в Чернігівській області від 24.04.2019 №74/3/1-1070, який відсутній у матеріалах адміністративної справи.
20. З'ясування тієї обставини, чи був цей лист фактично наявний у відповідача на час призначення та проведення позапланової перевірки позивача мав безпосереднє значення для правильного вирішення справи, оскільки від цього залежала правильність висновку судів попередніх інстанцій про наявність у відповідача визначених законодавством підстав для проведення перевірки.
21. Відповідно до частини 5 статті 2 Закону №877-V, зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов'язані забезпечити дотримання вимог, у тому числі частини третьої статті 6 цього Закону.
22. Згідно з частиною 3 статті 6 цього Закону, суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
23. Позивач у поданій ним позовній заяві наголошував на невиконанні відповідачем вимог частини 3 статті 6 Закону №877-V та ненаданні йому листа Управління Служби безпеки України в Чернігівській області від 24.04.2019 №74/3/1-1070, який слугував підставою для проведення позапланової перевірки, для ознайомлення. Водночас, вказані обставини були залишені судами попередніх інстанцій без з'ясування.
24. Як передбачено пунктом 3 частини 4 статті 246 КАС України, у мотивувальній частині рішення повинна зазначатися, серед іншого, мотивована оцінка кожного аргументу, наведеного учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову.
25. Варто також зауважити, що Верховним Судом України (постанова від 27.01.2015 у справі №21-425а14) і Верховним Судом (постанови від 05.02.2019 у справі №821/1157/16, від 05.02.2019 у справі №2а-10138/12/2670, від 04.02.2019 у справі №807/242/14) неодноразово висловлювалася правова позиція, відповідно до якої лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої.
26. Відповідно до частини 4 статті 9 КАС України, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
27. Згідно з частинами 1-4 статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
28. Частиною 2 статті 73 КАС України визначено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
29. Верховний Суд зазначає, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.
30. Відтак, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин справи, що мали значення для правильного вирішення справи, а саме, не встановили ту обставину, чи були наявні підстави для призначення та проведення відповідачем позапланової перевірки позивача.
31. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
32. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржувані судові рішення слід скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
33. У зв'язку з цим, Верховним Судом не надається оцінка решті доводів касаційної скарги та правильності застосування норм матеріального і дотримання норм процесуального права судами попередніх інстанцій під час розгляду справи по суті заявленого спору.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
Касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Укрсівербуд" Закритого акціонерного товариства "ДСК" задовольнити частково.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 09.09.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2019 у справі №620/1919/19 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
СуддіВ.М. Шарапа О.П. Стародуб В.М. Кравчук