23 вересня 2021 рокуЛьвівСправа № 500/516/21 пров. № А/857/13767/21
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого-судді: Кухтея Р.В.
суддів: Шевчук С.М., Іщук Л.П.
з участю секретаря судового засідання: Смолинця А.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04 червня 2021 року (ухвалене головуючою-суддею Подлісною І.М., час ухвалення судового рішення 10 год 19 хв у м. Тернополі, повний текст судового рішення складено 09 червня 2021 року) у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправним та скасування рішення,
У лютому 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Нова пошта» (далі - ТзОВ «Нова пошта», Товариство, позивач) звернулося в суд із зазначеним позовом, в якому з урахуванням зміни предмета позову просило визнати протиправними дії Управління Держпраці у Тернопільській області (далі - Управління Держпраці, Управління, відповідач) з призначення та проведення інспекційного відвідування у ТзОВ «Нова пошта», визнати протиправним та скасувати наказ Управління№690 від 10.09.2020, а також визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ТР5928/1816/НЛ/АВ/ТД-ФС від 23.10.2020.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 04.06.2021 позовні вимоги були задоволені частково. Визнано протиправною та скасовано оспорювану постанову. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Управління подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні позову.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що під час спроби проведення посадовими особами Управління інспекційного відвідування були пред'явлені службові посвідчення, з якими відмовилися ознайомитися керівник або уповноважена особа Товариства. Щодо форми акта інспекційного відвідування, скаржник зазначає, що форма вказаного документа затверджена наказом Міністерства соціальної політики №1338 від 18.08.2017 «Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість та працевлаштування осіб з інвалідністю», який на час здійснення інспекційного відвідування був чинним та оприлюднений на офіційному веб-сайті Держпраці. Крім того, на час здійснення інспекційного відвідування наказ Міністерства соціальної політики №1338 у Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів значився чинним, а тому висновок суду першої інстанції про його не чинність вважає передчасним.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, представника позивача Жовнеровича О.В., який заперечував проти задоволення апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
З матеріалів справи видно, що на підставі листа Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області №6101.5-6379/61.1-20 від 07.09.2020, в якому повідомлено, що за наявною інформацією у вантажному терміналі ТзОВ «Нова Пошта»(адреса: вул. Подільська, 21, м. Тернопіль) може використовуватися незадекларована праця (без оформлення трудових відносин), можливо іноземний громадянин, рішенням керівника Управління, на підставі наказу Управління №690 від 10.09.2020, направлення №ТР5928/759 від 10.09.2020, інспектору праці-головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Бицу Р.М. було доручено за участю інспекторів праці - головних державних інспекторів Пастух Г.М. та Гранківської І.В.провести захід державного контролю за додержанням законодавства про працю (інспекційне відвідування) у відокремленому підрозділі ТзОВ «Нова Пошта», яке зареєстроване за адресою: вул. Подільська, будинок 21, м. Тернопіль, 46400.
Інспекторами праці 22.09.2020 о 17 год 15 хв було здійснено спробу проведення заходу державного контролю (інспекційного відвідування) у відокремленому підрозділі ТзОВ «Нова Пошта», яке не вдалося провести у зв'язку з ненаданням доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень об'єкта відвідування, в яких використовується наймана праця.
У зв'язку із цим, інспектором праці Бица Р.М. було здійснено виклик представників Тернопільського міського відділу поліції ГУНП в Тернопільській області, яким надано письмові пояснення про обставини недопуску до проведення інспекційного відвідування та складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ТР5928/18166/НД/АВ від 23.09.2020 (далі - Акт), який було вручено представнику ТзОВ «Нова Пошта» 30.09.2020 листом №3315/0105-43/20 від 24.09.2020, що підтверджується витягом з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта» (https://track.ukrposhta.ua/tracking UA.html) за трек - номером 4602509374222.
25.09.2020 за місцезнаходженням ТзОВ «Нова Пошта» рекомендованим листом з повідомленням про вручення за трек - номером 4600602544968 скеровано повідомлення Управління №3334/01-05-83 про отримання матеріалів інспекційного відвідування уповноваженою особою Управління, «в яких зафіксовано порушення законодавства про працю».
ТзОВ «Нова Пошта» проінформовано про розгляд питання щодо наявності підстав для накладення штрафу, передбаченого частиною другою статті 265 КЗпП України у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів. Вказане повідомлення Товариством отримано 30.09.2020, що підтверджується витягом з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта» (https://track.ukrposhta.ua/tracking UA.html) за трек - номером 4600602544968.
За результатами розгляду Акта 23.10.2020 Управління на підставі ст.265 КЗпП України, ст.53 Закону України «Про зайнятість населення», ч.3 ст.34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працюта зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №509 від 17.07.2013 (далі - Порядок №509) та абз.8 ч.2 ст.265 КЗпП України наклало на ТзОВ «Нова Пошта» штраф у розмірі 80000 грн.
Вважаючи оспорювані наказ та постанову протиправними, Товариство звернулося до адміністративного суду з вимогою про їх скасування.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач мав право не допускати посадових осіб контролюючого органу до проведення інспекційного відвідування, оскільки відповідачем не було затверджено та оприлюднено у встановленому законодавством порядку на своєму офіційному веб-сайті уніфікованої форми акту, яка б відповідала новій Методиці до початку здійснення інспекційного відвідування. Відтак, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправною та скасування оспорюваної постанови.
Згідно ч.1 ст.308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Позивачем не оскаржено рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, а відтак судом апеляційної інстанції апеляційний перегляд здійснено в межах доводів апеляційної скарги.
При цьому, колегія суддів не вбачає підстав для застосування положень ч.2 ст.308 КАС України.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»№877-Vвід 05.04.2007 (далі - Закон №877-V), дія якого поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Згідно дефініції, наведеної у статті 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Частиною першою статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Відповідно до ч.4 ст.4 Закону №877-V,планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб'єкта господарювання, встановлений його правилами внутрішнього трудового розпорядку.
Частиною 15 статті 4 цього Закону визначено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Відповідно до ч.1 ст.6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є:подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб'єктом господарювання у документі обов'язкової звітності, крім випадків, коли суб'єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов'язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов'язаний повідомити суб'єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п'яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Невиправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності);неподання суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;доручення Прем'єр-міністра України про перевірку суб'єктів господарювання у відповідній сфері у зв'язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.
Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю) (абз.2 ч.1 ст.6 Закону №877-V).
Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону (ч.2 ст.6 Закону №877-V).
Статтею 11 Закону №877-V визначено обов'язки суб'єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), до яких серед іншого належить обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, врегульована Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України№823 від 21.08.2019 (далі - Порядок №823).
Відповідно до п.4 Порядку №823, уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держпраці.
Пункт 13 Порядку №823 визначає права об'єкта відвідуванняпід час проведення інспекційного відвідування, до яких підпунктом 13 віднесено право не допускати до проведення інспекційного відвідування у тому разі, коли на офіційному веб-сайті Держпраці не оприлюднено уніфікованої форми акта інспекційного відвідування.
Отже, об'єкту відвідування законом надано право не допускати до проведення інспекційного відвідування уповноважених представників контролюючого органу, у зв'язку з неоприлюдненням на офіційному веб-сайті Держпраці уніфікованої форми акта інспекційного відвідування.
Наказом Міністерства соціальної політики №1338 від 18.08.2017«Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів'визначено форми актів за результатами державного нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів України №617від 08.07.2020 внесено зміни до абзацу першого пункту 24 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, затвердженого зазначеною постановою та викладеного наступній редакції: «Порядок складення та форми акта, визначаються Мінекономіки. До затвердження Мінекономіки Порядку складення та форми акта, висновку, вимоги, застосовуються Порядок складення та форми акту, висновку, вимоги, затверджені Мінсоцполітики».
Заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов'язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Згідно п.8 Порядку №823, під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред'явити об'єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення, перед підписанням акта інспекційного відвідування надати копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та внести запис про його проведення до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об'єкта відвідування (за його наявності).
За результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю (п.16 Порядку №823).
Пунктом 14Порядку №823 передбачено, що у разі створення об'єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування, зокрема ненадання на письмову вимогу інспектора праці інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 10 цього Порядку), відсутності об'єкта відвідування або уповноваженої ним особи за місцезнаходженням (адресою, зазначеною в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, інших документах, що стали підставою для проведення відвідування), відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, перевищення строків проведення інспекційного відвідування, визначених пунктом 9 цього Порядку, складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування із зазначенням відповідних підстав, який у разі можливості підписується об'єктом відвідування або іншою уповноваженою ним особою.
Копія акта, зазначеного у пункті 14 цього Порядку, надсилається органам, яким підпорядкований об'єкт відвідування (за наявності), для вжиття заходів з усунення перешкод і забезпечення присутності об'єкта відвідування за своїм місцезнаходженням (п.15 Порядку №823).
Частиною першою статті 265 КЗпП України встановлено відповідальність посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винних у порушенні законодавства про працю.
Абзацом восьмим частини другої статті 265 КЗпП України встановлено відповідальність за вчинення дій, передбачених абзацом сьомим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у шістнадцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Відповідно до абз.2 п.2 Порядку №509, штрафи накладаються на підставі, зокрема, акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.
Отже, підставою для винесення постанови про накладення штрафу є, зокрема, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні. При цьому, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, у випадках, передбачених законом, є правом підприємства (особи), що перевіряється. Посадові особи контролюючого органу повинні дотримуватися порядку здійснення державного нагляду.
Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №96 від 11.02.2015 (далі - Положення №96),Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
За змістом п.п.6 п.4 Положення №96, Управління Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
З матеріалів справи видно, що заступником начальника Управління було прийнято оспорювану постанову.
При цьому, підставою для застосування до позивача штрафу стало створення перешкод у діяльності інспекторів праці, недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю.
23.09.2020 інспектором праці було складено Акт.
Однак, на момент проведення перевірки на офіційному веб-сайті Держпраці не було оприлюднено уніфікованої форми акта інспекційного відвідування, що є грубим порушенням законодавства при здійсненні державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та не дає права здійснювати ці заходи взагалі, з огляду на що, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач, правомірно, використовуючи надане йому право, не допустив до проведення інспекційного відвідування відповідача.
При цьому, докази щодо оприлюднення уніфікованої форми акта інспекційного відвідування на момент проведення перевірки щодо виконання вимог припису відповідачем не надано як до суду першої, так і апеляційної інстанцій.
Доводи апеляційної скарги щодо наявності уніфікованої форми визначеної наказом Мінсоцполітики №1338, який визначає форми актів за результатами державного нагляду та пункт 24 Порядку здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вони не спростовують факту незатвердження та неоприлюднення на власному офіційному веб-сайті уніфікованої форми акта, що свідчить про порушення відповідачем порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом.
Вказані обставини не були також підтверджені представником відповідача належним, допустимими, достатніми та достовірними доказами в суді апеляційної інстанції.
Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про протиправність оспорюваної постанови та наявності підстав для її скасування.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції не оскаржувалось в частині відмови у задоволенні позовних вимог, а тому в цій частині не є предметом апеляційного перегляду.
Згідно ч.1 ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.10 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст. 12, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 04 червня 2021 рок упо справі №500/516/21- без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя Р. В. Кухтей
судді С. М. Шевчук
Л. П. Іщук
Повне судове рішення складено 29.09.2021.