Справа № 826/25318/15 Суддя (судді) першої інстанції: Бояринцева М.А.
21 вересня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Аліменка В.О.,
суддів Бєлової Л.В., Кучми А.Ю.
за участю секретаря Юрковець А.П.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 , до якої приєдналось Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2017 року у справі № 826/25318/15 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України, треті особи - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Державне підприємство «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» про визнання нечинним наказів,
В листопаді 2015 року ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом, в якому просила визнати нечинним наказ Міністерства юстиції України від 18.05.2015 №713/5 «Про перейменування Державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» та затвердження нової редакції статуту з наступними внесеними до нього та до статуту, затвердженого ним, змінами та доповненнями та про визнання нечинним наказу від 05.07.16 № 1837/5, яким затверджено нову редакцію Статуту Державного підприємства «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що згідно з новою редакцією статуту змінено мету та напрямки діяльності підприємства на порушення вимог Закону України "Про управління об'єктами державної власності" і фактично означає реструктуризацію підприємства, його реорганізацію у вигляді перетворення, яка вчинена без зміни організаційно-правової форми. Водночас згідно постанови Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 №83 підприємство віднесене до переліку об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, а відповідно до п. 22, 23 ч. 2 ст. 5 Закону України "Про управління об'єктами державної власності" Кабінет Міністрів України погоджує умови приватизації і реструктуризації об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави, а також здійснює погодження реорганізації підприємств державного сектора економіки, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави. Оскаржувані накази видано без погодження з Кабінетом Міністрів України.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, позивачем було подано апеляційну скаргу, в якій вона просила суд вказане судове рішення скасувати та винести нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2017 року залишено без змін.
Постановою Верховного Суду від 15 липня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України задоволено частково. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2018 року скасовано. Справу № 826/25318/15 направлено на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Згідно протоколу автоматизованого розподілу справ від 23.07.2021 року для розгляду даної справи визначено колегію суддів у складі головуючого Аліменка В.О. та суддів Бєлову Л.В. та Кучму А.Ю.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2021 року колегією суддів було прийнято вказану справу до свого провадження та призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 21 вересня 2021 року о 11:00.
21 вересня 2021 року під час розгляду справи в судовому засіданні представником Міністерства економіки України було повідомлено, що Міністерство економічного розвитку і торгівлі України перейменовано на Міністерство економіки України та надано відповідну копію постанови КМУ від 21 травня 2021 року № 504, яку долучено до матеріалів справи.
Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку, що апеляційну скаргу до якої приєдналось Міністерство економіки України необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, 06.04.1998 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №453 «Про перелік підприємств, установ і організацій, що належать до сфери управління Міністерства промислової політики», яким віднесено Державне підприємство «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» до сфери управління вказаного Міністерства.
31.10.2011 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №1114 «Про передачу цілісного майнового комплексу державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень», згідно з якою прийнято пропозицію Державної реєстраційної служби щодо передачі цілісного майнового комплексу державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» до її сфери управління.
21.01.2015 Кабінетом Міністрів України з метою оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції, раціонального використання бюджетних коштів та на виконання п. 9 розділу III «;Прикінцеві положення» Закону України від 28.12.14 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, законодавчих актів України» щодо скорочення чисельності працівників державних органів на 20 відсотків, - прийнято постанову №17 «Питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції», п. 5 якої віднесено цілісні майнові комплекси державних підприємств «Інформаційно-ресурсний центр» та «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» до сфери управління Міністерства юстиції.
18.05.2015 Міністерством юстиції України прийнято наказ №713/5 «Про перейменування Державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» та затвердження нової редакції статуту», яким перейменовано державне підприємство «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» у державне підприємство «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень»; затверджено нову редакцію статуту.
27.05.2015 до статуту державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» були внесені зміни.
Крім того, Наказом Міністерства юстиції України від 05.07.2016 № 1837/5 затверджено нову редакцію Статуту державного підприємства, проте головною метою діяльності підприємства залишено «задоволення потреб органів досудового розслідування, судових органів, інших державних органів, а також фізичних та юридичних осіб у забезпеченні їх незалежною, кваліфікованою та об'єктивною експертизою».
Вважаючи вищевказані накази протиправними, позивач звернулася до суду з цим позовом.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив з того, що оскаржувані накази винесені на підставі та в межах повноважень в спосіб, визначений законом.
В свою чергу, Київський апеляційний адміністративний суд, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 зазначив, що оскаржуваними наказами Мін'юсту жодні права позивача не порушуються. Крім того, зазначив, що станом на час звернення до суду позивач обіймала посаду завідувачки відділу проблем зовнішньоекономічної діяльності державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень», а з грудня 2015 року звільнена. Отже, скасування оскаржуваних наказів (у разі визнання їх протиправними) жодним чином не вплинуть на поновлення позивачки на посаді, про що наголошував у суді представник позивача, обґрунтовуючи наявність порушеного право позивачки та спосіб його судового захисту.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду переглядаючи дану справу погодився з висновками суду апеляційної інстанції, що внесені зміни жодним чином не стосуються прав ОСОБА_1 , яка станом на день звернення до суду з позовом обіймала посаду завідувачки відділу проблем зовнішньоекономічної діяльності державного підприємства «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень», а з грудня 2015 року звільнена згідно наказу ДП «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» від 09.12.2015 №135к на підставі п. 4 ст. 40 КЗпП України (за прогули).
Верховний Суд зазначив, що доводи позивача є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, що свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову. Позивачем не визначено, з якими конкретними матеріальними або нематеріальними благом пов'язані її інтереси та що ці інтереси належать саме позивачу.
Водночас, направляючи справу на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду, Верховний Суд зазначив, що судом апеляційної інстанції не надано оцінки доводам Мінекономрозвитку, зазначеним у заяві про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_1 .
Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, враховуючи наступне.
Відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.
Згідно зі ст. 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення до суду та розгляду справи судом першої інстанції), є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.
Заінтересованість повинна мати об'єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
Статтею 6 КАС України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Аналогічні за змістом ст. 2 та 5 КАС України в чинній редакції.
За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:
а) виходить за межі змісту суб'єктивного права;
б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;
в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;
г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;
д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;
є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.
Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб'єктивне право, і пов'язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге - простим дозволом, тобто дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".
Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб'єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов'язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.
Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб'єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.
З огляду на вимоги статтей 2, 6 КАС України (статтей 2, 5 КАС України в чинній редакції), об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень.
Для визначення інтересу як об'єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.
Зі змісту наведених правових норм випливає, що судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:
(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;
(б) пов'язанний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;
(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;
(г) є персоналізованим (суб'єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");
(д) суб'єктом порушення позивач вважає суб'єкта владних повноважень.
Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17.
Колегія суддів звертає увагу, що оскаржуваними наказами Міністерство юстиції України від 18.05.2015 №713/5 та від 05.07.2016 № 1837/5 перейменовано державне підприємство «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» у державне підприємство «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» та затверджено нову редакцію статуту, головною метою діяльності підприємства залишено «задоволення потреб органів досудового розслідування, судових органів, інших державних органів, а також фізичних та юридичних осіб у забезпеченні їх незалежною, кваліфікованою та об'єктивною експертизою».
Таким чином, до кола осіб, на яких поширюється дія оскаржуваних наказів, зокрема є Державне підприємство «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень».
Суть внесених змін стосується питань підпорядкування ДП «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» та напрямків та мети діяльності підприємства.
Отже, внесені зміни жодним чином не стосуються прав ОСОБА_1 .
Як вбачається з матеріалів справи, 13.02.2018 Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (на час розгляду справи в суді апеляційної інстанції перейменовано у Міністерство економіки України) подало до суду апеляційної інстанції заяву про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_1 .
В обґрунтування вказаної заяви зазначено, що нова редакція статуту може призвести у майбутньому до порушення інтересів Мінекономрозвитку, у тому випадку якщо Урядом буде прийнято остаточне рішення щодо передачі Інституту до сфери управління Мінекономрозвитку.
В свою чергу слід зазначити, що право оскаржити нормативно - правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосований цей акт.
З матеріалів справи вбачається, що наказ Міністерства юстиції України №713/5, яким перейменовано державне підприємство «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень» у державне підприємство «Державний інститут судових економіко-правових та технічних експертних досліджень» та затверджено нову редакцію статуту, стосується відносин між Міністерством юстиції України, який реалізував свої повноваження органу управління об'єктами державної власності, та ДП «Державний інститут комплексних техніко-економічних досліджень», який є об'єктом державної власності.
Таким чином, враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що оскаржуваний наказ не порушує права або охоронювані інтереси Міністерства економіки України.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі та заяві про приєднання до апеляційної скарги доводи, позицію суду першої інстанції не спростовують.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції є законним, підстави для його скасування відсутні, оскільки суд всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.
Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу до якої приєдналось Міністерство економіки України без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , до якої приєдналось Міністерство економіки України - залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 29 листопада 2017 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття. Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Суддя-доповідач В.О. Аліменко
Судді Л.В. Бєлова
А.Ю. Кучма
Повний текст постанови складено « 23» вересня 2021 року.