Справа № 620/958/21 Суддя (судді) першої інстанції: Падій В.В.
21 вересня 2021 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючий суддя: Черпіцька Л.Т.
Пилипенко О.Є.
судді:Собків Я.М.
за участю секретаря: Зуєнка Д.П.
за участю:
представника відповідача Стасюк В.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Чернігівської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.05.21 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної державної адміністрації, Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування розпоряджень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку ,
ОСОБА_1 у лютому 2021 року звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив:
- визнати протиправними дії голови Чернігівської обласної державної адміністрації щодо перешкоджання виконанню рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.03.2020 у справі №825/3478/14 про поновлення на роботі шляхом недопущення до виконання обов'язків позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації та на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації;
- визнати протиправним і скасувати розпорядження виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 12.01.2021 №4-К про звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації 15.01.2021, у зв'язку з ліквідацією державного органу (пунктом 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу»);
- визнати протиправним і скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №255 «Про внесення змін до структури Чернігівської обласної державної адміністрації»;
- поновити позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації з 15.01.2021;
- стягнути з Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 16.01.2021 по день ухвалення рішення суду:
- звернути до негайного виконання рішення в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць;
Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначив про відсутність підстав для його звільнення з державної служби, а оскаржувані розпорядження, порушують його права.
Ухвалою суду від 18.03.2021 закрито провадження в справі №620/958/21 у частині визнання протиправними дій голови Чернігівської обласної державної адміністрації щодо перешкоджання виконанню рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.03.2020 у справі №825/3478/14 про поновлення на роботі шляхом недопущення до виконання обов'язків позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації та на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 травня 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано розпорядження виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 12.01.2021 №4-К про звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації 15.01.2021, у зв'язку з ліквідацією державного органу (пунктом 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу»).
Поновлено позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації з 18.01.2021.
Стягнуто з Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період, з 18.01.2021 по 13.05.2021, в розмірі 90232 (дев'яносто тисяч двісті тридцять дві) грн 56 коп.
Звернуто до негайного виконання рішення в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Приймаючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що при збільшенні кількості штатних посад у новоствореній особі відповідачі не запропонували позивачу жодної посади для працевлаштування останнього, тому звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації, як директора структурного підрозділу державного органу на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» є безпідставним, оскільки ліквідації державного органу або скорочення штатної чисельності структурного підрозділу не відбулось.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №225 «Про внесення змін до структури Чернігівської обласної державної адміністрації», суд виходив з того, що Законом України «Про місцеві державні адміністрації» голові обласної державної адміністрації надано право визначати склад та структуру обласної державної адміністрації, а тому, приймаючи оскаржуване розпорядження, голова обласної державної адміністрації діяв в межах наданих йому повноважень, отже підстави для скасування розпорядження відсутні.
Позивач, не погоджуючись із судовим рішенням від 13 травня 2021 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог та в частині зменшення суми відшкодування витрат на правничу допомогу, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції в цих частинах та прийняти нове рішення, яким визнати протиправним і скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №255 «Про внесення змін до структури Чернігівської обласної державної адміністрації», та відшкодувати судові витрати на правничу допомогу в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги позивач зазначає, що суд першої інстанції не встановив, що розпорядження від 27.04.2020 №255 стало підставою для ліквідації Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської ОДА та звільнення його з цієї підстави взаємопов'язані, а тому перевірці підлягають як законність такого розпорядження, так і процедура звільнення, у тому числі, чи прийнято воно з метою, з якою це повноваження надано. На думку позивача, у даному випадку мета ліквідації Департаменту була не допустити його до виконання повноважень (директора). Вважає, що розпорядження №255 від 27.04.2020 не відповідає критеріям правомірності визначених в пунктах 2,3,6,8 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), що є підставою для визнання розпорядження протиправним.
Також позивач зазначає, що судом першої інстанції помилково зменшено суму відшкодування до 3000 грн, оскільки укладений між позивачем та адвокатським бюро договір на професійну правничу допомогу виконано в повному обсязі і факт понесених витрат на правничу допомогу документально підтверджено на суму: 5600,00 грн.
Чернігівська обласна державна адміністрація, не погоджуючись із судовим рішення в частині задоволення позовних вимог, також подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції в цій частині та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
Мотивуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначає, що висновки суду першої інстанції про те, що в даному випадку мала місце реорганізація, а не ліквідація юридичної особи, не містить посилання на норми матеріального права, зокрема, не вказано про застосування правового акту, який регулює спірні відносини, аналогії закону, аналогії права чи принципів верховенства права. Вказує що головою адміністрації прийнято рішення саме про ліквідацію Департаменту, а не його реорганізацію. Ліквідація юридичної особи не передбачає правонаступництва, а тому Департамент енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства Чернігівської обласної державної адміністрації не може бути правонаступником Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу облдержадміністрації.
Крім того, зазначає, що обласна державна адміністрація здійснювала заходи щодо працевлаштування позивача, зокрема, за погодженням з керівником апарату облдержадміністрації та керівниками інших юридичних осіб (суб'єктами призначення для запропонованих посад) позивачу запропоновано 5 вакантних посад державної служби в Чернігівській обласній державній адміністрації та юридичних особах, які перебувають в її підпорядкуванні. Проте, позивач не виявив бажання щодо працевлаштування на пропонованих посадах.
Сторони в справі не скористались правом на подачу відзивів, копії ухвал про відкриття апеляційного провадження отримали 29.07.2021.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційних скарг, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, з огляду на таке.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач у період з 19.01.2011 по 17.12.2012, обіймав посаду голови Ріпкинської районної державної адміністрації.
На підставі погодження Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 24.10.2014 № 7/23-12659 Чернігівською обласною державною адміністрацією винесено розпорядження від 24.10.2014 № 707-к, яким, відповідно до пункту 7-2 частини першої статті 36 Кодексу законів про працю України, звільнено позивача 24.10.2014 з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації з підстав, передбачених Законом України «Про очищення влади».
Внаслідок неодноразової оптимізації, Департамент житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації перейменовано на Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.03.2020 визнано протиправним і скасовано розпорядження виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 24.10.2014 № 707-К про звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації; поновлено позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації з 25.10.2014; стягнуто з Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації на користь позиваа середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25.10.2014 по 05.03.2020 в розмірі 396 721,44 грн; в решті позову відмовлено; звернуто до негайного виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації; звернуто до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Департамента житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації на користь позивава середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць в розмірі 5916,80 грн (а.с.11).
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2020 рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.03.2020 в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасовано та прийнято в цій частині нове судове рішення; стягнуто з Департамента житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25.10.2014 по 05.03.2020 в розмірі 1 109 332,53 грн; в іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05.03.2020 залишено буз змін (а.с.12-15).
Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 05.03.2020 №42-к поновлено позивача на посаді директора Департаменту житлово-комунального господарства, регіонального розвитку та інфраструктури Чернігівської обласної державної адміністрації (а.с.16).
Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №225 припинено, в порядку ліквідації, юридичну особу - Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації; утворено ліквідаційну комісію, яку, зокрема, зобов'язано вжити заходів з припинення юридичної особи та забезпечити попередження працівників про припинення юридичної особи в порядку ліквідації та наступне звільнення відповідно до Закону України «Про державну службу» та Кодексу законів про працю України (а.с.17).
12.06.2020 позивача попереджено про наступне звільнення відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» (у зв'язку з ліквідацією державного органу) з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації по закінченню 30 календарних днів з дня отримання цього попередження (а.с.21).
Листами від 21.12.2020 №01-01-42/7799 та від 30.12.2020 №01-01-42/8066 Чернігівської обласної державної адміністрації позивачу згідно з кваліфікацією інженера-будівельника та спеціаліста з фінансів запропоновано його працевлаштування до інших юридичних осіб - Чернігівської обласної державної адміністрації, які перебувають в її підпорядкуванні, а саме: заступником начальника відділу фінансового забезпечення заступником головного бухгалтера апарату Чернігівської обласної державної адміністрації; головним спеціалістом відділу бухгалтерського обліку, фінансів та адміністративної роботи управління бюджетного фінансування та природних ресурсів Департаменту екології та природних ресурсів Чернігівської обласної державної адміністрації; головним спеціалістом відділу фінансів соціального захисту населення та розрахунків за енергоносії управління фінансів виробничої сфери Департаменту фінансів Чернігівської обласної державної адміністрації; головним спеціалістом відділу фінансового забезпечення Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації; головним спеціалістом відділу фінансового забезпечення Управління охорони здоров'я Чернігівської обласної державної адміністрації (а.с.117-119).
Розпорядженням виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 12.01.2021 №4-К звільнено позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації 15.01.2021, у зв'язку з ліквідацією державного органу (пункт 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу») (а.с.28).
Вважаючи протиправними оскаржувані розпорядження, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.
Щодо визнання протиправним і скасування розпорядження від 12.01.2021 №4-К про звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації 15.01.2021, у зв'язку з ліквідацією державного органу (пунктом 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу»), колегія суддів зазначає таке.
Правовий статус державних службовців, їх права та обов'язки, порядок і умови проходження служби визначені, зокрема, Законом України від 10.12.2015 №889-VIII «Про державну службу України».
Згідно з приписами частин 2 та 3 статті 5 Закону України «Про державну службу України» відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Пунктом 4 частини 1 статті 83 Закону України «Про державну службу України» передбачено, що державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87 -1 цього Закону).
Пунктами 1 та 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу України» визначено, що підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; ліквідація державного органу.
Відповідно до частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу України» суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
З матеріалів справи вбачається, що розпорядженням виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 12.01.2021 №4-К позивача звільнено з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації 15.01.2021, у зв'язку з ліквідацією державного органу, на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» (а.с.28).
Відповідно до статей 118, 119 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують, зокрема, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 №887 затверджено Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації (далі - Положення №887).
Пунктами 1, 2 Положення №887 визначено, що структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань.
Структурний підрозділ підпорядкований голові місцевої держадміністрації, а також підзвітний і підконтрольний відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади.
Відповідно до пункту 4 Положення №887 вид структурного підрозділу (департамент, управління, відділ, сектор, інший структурний підрозділ, передбачений законом) та його статус як юридичної особи публічного права визначаються головою місцевої держадміністрації.
Структурний підрозділ із статусом юридичної особи публічного права очолює керівник, який призначається на посаду і звільняється з посади головою місцевої держадміністрації згідно із законодавством про державну службу за погодженням з органом виконавчої влади вищого рівня (пункт 9 Положення №887).
Матеріали справи свідчать, що розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 26.12.2012 №496 затверджено структуру обласної державної адміністрації у складі згідно з додатком №1, відповідно до якого, зокрема, Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації є структурним підрозділом Чернігівської обласної державної адміністрації (а.с. 40-41).
21.11.2018 розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації №704 затверджено Положення про Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації (а.с.109-114).
Пунктом 1 вказаного Положення визначено, що Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації утворюється головою Чернігівської обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах області забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань.
Штатним розписом Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації на 2020 рік встановлена кількість штатних посад - 26 (а.с. 206).
Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №225 припинено, в порядку ліквідації, юридичну особу - Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації; утворено ліквідаційну комісію, яку, зокрема, зобов'язано вжити заходів з припинення юридичної особи та забезпечити попередження працівників про припинення юридичної особи в порядку ліквідації та наступне звільнення відповідно до Закону України «Про державну службу» та Кодексу законів про працю України (а.с.17).
Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №226 «Про створення Департаменту енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації» створена нова юридична особа Департамент енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації, затверджена структура з чисельністю - 33 штатних посад та Положення про Департамент енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації.
Відповідно до частин другої, третьої статті 81 ЦК України юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.
Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.
Відповідно до частини першої статті 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників.
Згідно з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 22 квітня 2021 року в справі № 440/395/20, ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі.
Зокрема, особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.
Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою.
У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади.
Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Отже для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.
Якщо внаслідок ліквідації державного органу його функції були передані іншому чи новоутвореному державному органу, то в такому випадку має місце не ліквідація, а реорганізація державного органу.
Верховний Суд України в постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 04 березня 2014 року (справа № 21-8а14), від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), від 28 жовтня 2014 року (справа №21-484а14), від 19 січня 2016 року (справа № 810/1783/13-а) неодноразово висловлював правову позицію, згідно з якою ліквідація юридичної особи публічного права має місце у випадку, якщо в розпорядчому акті органу державної влади або органу місцевого самоврядування наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи. У разі ж покладення виконання завдань і функцій ліквідованого органу на інший орган мова йде фактично про його реорганізацію. Таким чином, встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) установи, що ліквідується, не виключає, а передбачає зобов'язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
Ця позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 грудня 2018 року (справа №826/25887/15) і від 17 липня 2019 року (справа №820/2932/16).
З огляду на викладене та враховуючи зміст розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №225 у контексті положень статті 104 Цивільного кодексу України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що на підставі цього розпорядчого акта фактично відбулася не ліквідація, а реорганізація Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації шляхом створення нового структурного підрозділу - Департамент енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства обласної державної адміністрації.
Дослідження матеріалів цієї справи дає підстави для висновку, що Департамент енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства Чернігівської обласної державної адміністрації має аналогічний правовий статус, що й Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації
Крім того, завдання та функції, які виконує новостворений орган та які виконував Департамент житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації є аналогічними, що підтверджується визначеними Положеннями про ці юридичні особи.
З метою визначення норм права, які на момент виникнення спірних правовідносин підлягали застосуванню до процедури звільнення державних службовців у зв'язку з реорганізацією державного органу, слід провести ретроспективний та системний аналіз відповідних положень Закону України «Про державну службу України» у взаємозв'язку з нормами Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України).
У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу України» передбачав, що однією з підстав для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
Водночас частиною третьою статті 87 Закону України «Про державну службу України» у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).
Підпунктом 53 пункту 6 розділу I Закону України від 19.09.2019 №117-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», який набрав чинності з 25.09.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин, до статті 87 Закону України «Про державну службу України» були внесені зміни, які, зокрема, встановлювали такі підстави для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення:
- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);
- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).
Цим Законом були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону України «Про державну службу України», які стосувалися застосування законодавства про працю та допускали звільнення з підстави реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.
За приписами частин другої і третьої статті 5 Закону України «Про державну службу України» відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Усталеною є також судова практика застосування приписів КЗпП України у разі неврегульованості нормами спеціального законодавства правовідносин, з приводу яких виник спір.
Процедура вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників) регламентована положеннями частини другої статті 40, статей 42, 492 цього Кодексу, що містять юридичні гарантії забезпечення прав працівників від незаконного звільнення та сприяння у збереженні роботи, до яких можна віднести обов'язок роботодавця попередити працівника про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці та вчинити дії щодо працевлаштування працівника, в тому числі з урахуванням переважного права на залишення на роботі, а також заборону на звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності або відпустки, крім випадку повної ліквідації підприємства, установи, організації.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» статтю 40 КЗпП України доповнено частиною п'ятою такого змісту: «Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 12-1 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус».
У свою чергу ретроспективний аналіз положень Закону України «Про державну службу України» дає підстави для висновку, що стаття 87 цього Закону до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» (до 25.09.2019) визначала як підставу для звільнення державного службовця (скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу), так і особливості її застосування (у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі) поряд із прямою вказівкою на застосування загальної процедури вивільнення працівників, установленої законодавством про працю.
Після внесених Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» змін до статті 87 Закону України «Про державну службу України» підстава звільнення державних службовців, раніше визначена пунктом 1 частини першої цієї статті, була розділена окремо на випадки скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу (пункт 1 частини першої) та ліквідації державного органу (пункт 1-1 частини першої). У частині процедури звільнення з цих підстав стаття 87 Закону України «Про державну службу України» містила єдину норму про можливість видання наказу про звільнення в період тимчасової непрацездатності або відпустки державного службовця із зазначенням датою звільнення першого робочого дня останнього (частина п'ята).
Отже, не можна вважати, що стаття 87 Закону України «Про державну службу України» у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» визначала особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті, які би мали перевагу у застосуванні порівняно із загальним порядком вивільнення працівників, установленим КЗпП України. Натомість, зміст наведених положень статті 87 Закону України «Про державну службу України» свідчить про відсутність будь-якого правового регулювання правовідносин, пов'язаних із звільненням державних службовців у випадку реорганізації або ліквідації державного органу.
При цьому виключення зі статті 87 Закону України «Про державну службу України» бланкетної (відсилочної) норми щодо застосування законодавства про працю при визначенні процедури вивільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої цієї статті не вказує на заборону щодо його застосування, враховуючи приписи частини третьої статті 5 Закону України «Про державну службу України» та неврегульованість цим Законом відповідних правовідносин.
Водночас приписи частини п'ятої статті 40 КЗпП України вказують лише на можливість врегулювання спеціальним законом особливостей застосування порядку звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом першим частини першої цієї статті.
Додатковим підтвердженням аргументованості застосування законодавства про працю до спірних правовідносин, що виникли у період дії статті 87 Закону України «Про державну службу України» у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади», є наступні зміни до цієї статті, внесені згідно із Законами України від 14.01.2020 №440-IX та від 23.02.2021 №1285-IX, якими законодавець урегулював особливості процедури звільнення державних службовців на підставі пунктів 1 і 1-1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу України», зокрема, в частині строку попередження про наступне звільнення, пропозиції посад державної служби та визначення випадків застосування законодавства про працю.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 17 червня 2021 року в справі № 240/455/20.
Отже, при проведенні заходів з припинення одного та одночасного утворення іншого структурного підрозділу Чернігівська обласна державна адміністрація як юридична особа публічного права, з якою позивач перебував у трудових відносинах, мала додержуватися встановленого КЗпП України порядку вивільнення працівників, в основу якого покладено вимогу щодо працевлаштування працівників ліквідованої (реорганізованої) установи.
За змістом частини п'ятої статті 22 і пункту 2 частини першої статті 41 Закону України «Про державну службу України» працевлаштування державного службовця у випадку реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу передбачає його переведення на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу. Переведення у такому випадку відбувається за рішенням суб'єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб'єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
З матеріалів справи також вбачається, що скорочення штатних посад у новоствореній юридичній особі не відбулось, а навпаки відбулось збільшення штатних посад з 26 до 33.
Відповідачем не заперечується, що в новоствореному Департаменті енергоефективності, транспорту, зв'язку та житлово-комунального господарства Чернігівської обласної державної адміністрації позивачу посада не пропонувалась.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що при збільшенні кількості штатних посад у новоствореній особі відповідачі не запропонували позивачу жодної посади для працевлаштування останнього, тому звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації, як директора структурного підрозділу державного органу на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» є безпідставним.
За таких обставин суд дійшов правильного висновку про обґрунтованість позовної вимоги про визнання протиправним і скасування розпорядження виконуючого обов'язки голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 12.01.2021 №4-К про звільнення позивача з посади директора Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації 15.01.2021, у зв'язку з ліквідацією державного органу (пунктом 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу»), та наявність підстав для її задоволення.
Колегія суддів також погоджується з висновком суду першої інстанції, що порушення відповідачем установленого законом порядку звільнення позивача свідчить про незаконність такого звільнення, що в силу частин першої і другої статті 235 КЗпП України є підставою для поновлення його на попередній роботі з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Рішення суду першої інстанції в частині здійснення судом розрахунку компенсації за час вимушеного прогулу та визначення дати поновлення позивача на роботі не оскаржується, а тому законність та обґрунтованість рішення суду в цих частинах в силу приписів ст. 308 КАС України апеляційним судом не перевіряється.
Щодо визнання протиправним і скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 27.04.2020 №255 «Про внесення змін до структури Чернігівської обласної державної адміністрації», колегія суддів зазначає таке.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.
У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій (частина 2 статті 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).
Матеріали справи свідчать, що голова обласної державної адміністрації відповідно до статті 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та з метою оптимізації структури прийняв рішення про припинення, в порядку ліквідації, юридичної особи - Департаменту житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Чернігівської обласної державної адміністрації, про що ухвалено відповідне розпорядження від 27.04.2020 №225 «Про внесення змін до структури Чернігівської обласної державної адміністрації» (а.с.17).
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що Законом України «Про місцеві державні адміністрації» голові обласної державної адміністрації надано право визначати склад та структуру обласної державної адміністрації, а тому, приймаючи оскаржуване розпорядження, голова обласної державної адміністрації діяв в межах наданих йому повноважень, у зв'язку з чим, підстави для скасування цього розпорядження відсутні.
Щодо доводів і вимог апеляційної скарги позивача про скасування рішення суду першої інстанції від 13.05.2021 в частині зменшення судових витрат на правничу допомогу та ухвалення в цій частині нового рішення про стягнення правничої допомоги у повному обсязі, колегія суддів зазначає, що оскаржуваним рішенням питання щодо відшкодування цих витрат судом не вирішувалось. Таке питання вирішено судом додатковим рішенням від 20.05.2021, яке позивач в апеляційному порядку не оскаржує. Отже, суд апеляційної інстанції позбавлений можливості надати оцінку доводам позивача з цього питання та перевірити законність й обґрунтованість додаткового рішення, яким вирішено питання щодо стягнення судових витрат на правничу допомогу.
У контексті оцінки доводів апеляційних скарг апеляційний суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, суд вважає, що ключові аргументи апеляційних скарг отримали достатню оцінку.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції постановлене з дотриманням норм процесуального та матеріального права, судом першої інстанції встановлено всі обставини, що мають значення для справи, а доводи апеляційних скарг не спростовують правильність висновків суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст.241, 242, 250, 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційні скарги Чернігівської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.05.21 - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 22 вересня 2021 року.
Головуючий суддя: Л.Т. Черпіцька
судді:О.Є. Пилипенко
Я.М. Собків