ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
22 вересня 2021 року м. Київ № 640/32312/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Аверкової В.В., суддів Бояринцевої М.А., Шевченко Н.М., розглянувши у порядку письмовому провадженні адміністративну справу:
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
треті особи 1) Львівська обласна державна адміністрація
2) Міністерство розвитку громад та територій України
про визнання протиправним та скасування в частині розпорядження
від 12 червня 2020 року № 718-р,
ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р "Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області" в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.
В обґрунтування позову зазначено, що спірне розпорядження в частині включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів є протиправним та підлягає скасуванню.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 грудня 2020 року відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.
Представник позивача проти позову заперечив, зазначив, що спірне рішення прийняте Урядом в межах наданих повноважень, є законним. Наголосив на відсутності ознак порушеного права позивача.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2021 року залучено до участі у справі Львівську обласну державну адміністрацію та Міністерство розвитку громад та територій України в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору.
У підготовче засідання 30 березня 2021 року прибув представник відповідача, позивач до суду подав клопотання про розгляд справи без його участі, треті особи не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомленні належним чином.
30 березня 2021 року (відповідно до відмітки служби діловодства суду) надійшли пояснення Львівської обласної державної адміністрації, в яких третя особа просить суд відмовити у задоволенні позову.
На підставі статті 173 Кодексу адміністративного судочинства України, підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя адміністративного суду, який відкрив провадження в адміністративній справі.
Під час підготовчого провадження судом вчинено дії в межах статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року закрито підготовче провадження. Справу призначено до розгляду у судове засідання на 21 квітня 2021 року, яке відкладено на 28 квітня 2021 року через лікарняний суддів.
Зважаючи на неявку представників сторін у судове засідання 28 квітня 2021 року в адміністративній справі № 640/32312/20 фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалось. Подальший розгляд справи вирішено здійснювати в порядку письмового провадження.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва звертає увагу на наступне.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 р. N 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» відповідно до абзацу першого пункту 7 1 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено адміністративні центри та затвердити території територіальних громад Львівської області згідно з додатком затверджено адміністративні центри та території територіальних громад Львівської області.
Вирішуючи спір по суті суд керується положеннями чинного законодавства, яке діяло станом на час виникнення спірних правовідносин та звертає увагу на наступне.
У відповідності до частини 1 статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (ч. 2 ст. 113 Конституції України).
Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).
Згідно із частинами 1-3 статті 3 вказаного Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.
Положеннями частини 1 статті 19 Закону № 794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Згідно зі статтею 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Аналіз наведених положень дає суду підстави дійти до висновку, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності, а видані ним розпорядження є обов'язковими до виконання.
Судом встановлено, що спірне рішення прийнято відповідачем відповідно до частини 3 статті 11 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад".
Законом України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 р. № 157-VIII врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад (далі - Закон № 157-VIII).
Згідно із частиною 1 статті 2 Закону № 157-VIII добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
Відповідно до частини 1 статті 3 Закону № 157-VIII суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а об'єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською (ч. 2 ст. 3 Закону № 157-VIII).
Частиною 1 статті 11 Закону № 157-VIII встановлено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.
Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 11 Закону № 157-VIII).
Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації (ч. 3 ст. 11 Закону № 157-VIII).
Водночас, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов, зокрема, об'єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (п. 6 ч. 1 ст. 4 Закону № 157-VIII).
Аналізуючи наведені положення чинного законодавства суд приходить до висновку, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області, які, в свою чергу, розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області та затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.
У відповідності до частини 1 статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
В контексті положень частини 2 статті 5 Закону № 157-VIII пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (ч. 3 ст. 5 Закону № 157-VIII).
Відповідно до частини 4 статті 5 Закону № 157-VIII порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
Згідно із статтями 6, 7 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.
Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.
Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.
Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.
Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.
Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.
Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.
У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.
У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.
У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Про таке звернення Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад.
Якщо до складу об'єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району, розширенню підлягають межі району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об'єднаної територіальної громади. У такому разі проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж району розробляється відповідно до постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядження голови обласної державної адміністрації.
Утворення об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує.
Аналізуючи наведені положення суд приходить до висновку, що процес добровільного об'єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів: ініціювання такого процесу, підготовку проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (громадське обговорення, надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди, утворення спеціальної робочої групи), підготовка рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (обов'язкове громадське обговорення, перевірка рішень на відповідність законів та Конституції України, прийняття рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад).
Суд відмічає, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.
Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.10.2020 у справі №813/2441/18.
Суд наголошує, що ініціювання процесу добровільного об'єднання територіальних громад можливе у відповідності до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області. Тобто, перспективний план формування добровільного об'єднання територіальних громад є першоосновою для початку процедури такого добровільного об'єднання.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 р. №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад, яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) (далі - Методика).
Згідно із пунктом 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об'єднання (добровільного приєднання до об'єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" об'єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1 (п. 4 Методики).
Відповідно до пункту 12 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.
Поряд з цим, положеннями пункту 13 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб'єктами господарювання та їх громадськими об'єднаннями.
За результатами консультацій оформляється протокол.
Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.
Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.
За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.
Згідно із пунктом 14 Методики якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.
Аналіз наведених положень Закону № 157-VIII у взаємозв'язку із положеннями Методики дає суду підстави дійти до висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об'єднання громадян забезпечується, у тому числі, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол.
З матеріалів справи слідує, що при прийнятті спірного рішення Кабінетом Міністрів України враховано висновок Міністерства фінансів України, прогнозу впливу акту на ключові інтереси заінтересованих осіб, висновки Міністерства юстиції України за результатами правової експертизи, протокол узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області".
14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 7і, відповідно до абзацу першого якого встановлено, що до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.
Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України від 16.04.2020 № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 року № 624-р був затверджений перспективний план формування територій громад Львівської області.
В зазначеному Розпорядженні № 624, зокрема, зазначена Львівська спроможна територіальна громада з адміністративним центром у м. Львові (код населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади згідно з КОАТУУ: 4610100000), до складу якої входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.
В свою чергу, в Розпорядженні № 718 в переліку територіальних громад Львівської області зазначена, зокрема, Львівська територіальна громада, до складу якою входять, зокрема, Грибовицька, Грядівська, Дублянська, Малехівська територіальні громади.
Суд зазначає, що матеріали справи не містять доказів оскарження або скасування Перспективного плану формування територій громад Львівської області. Відповідач не є суб'єктом проведення відповідних консультацій. Водночас стадія схвалення Перспективного плану формування територій громад Львівської області не оскаржується в даному провадженні.
Судом встановлено, що дорученням Прем'єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 до листа Львівської облдержадміністрації від 24.02.2020 № 5/4-1533/0/2-20/1-11 визначено Мінрегіону разом із Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством фінансів України, Львівською облдержадміністрацією подати в установленому порядку Кабінетові Міністрів України відповідний проект акта.
На виконання доручення Прем'єр-міністра України від 06.03.2020 № 7965/1/1-20 Мінрегіоном було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» (далі- проект розпорядження) та листами від 09.04.2020 № 7/34/6025-20, № 7/34/6026-20 та від 24.04.2020 № 7/34.4/6844-20 направлено на погодження Міністерству розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерству фінансів України, Львівській облдержадміністрації, всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування та Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи.
Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.
Як пояснює третя особа-2 30 квітня 2020 року Мінрегіоном було проведено узгоджувальну онлайн-нараду (у зв'язку з COVID- 19) за участі представників Львівської обласної державної адміністрації, народних депутатів України, всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об'єднаних територіальних громад», «Всеукраїнська асоціація громад», «Українська асоціація районних та обласних рад», за підсумками якої погоджено конфігурації об'єднаних територіальних громад в Львівській області.
Листом Мінрегіону від 21 травня 2020 року № 1/34.1/4106-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів України. Зазначеним проектом передбачалось формування Львівської спроможної територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду. Проект розпорядження розглянуто та прийнято на засіданні Кабінету Міністрів України від 27 травня 2020 р. № 624-р.
У зв'язку з низкою зауважень, висловлених у ході засідання Уряду, Кабінетом Міністрів України доручено Мінрегіону разом із Секретаріатом Кабінету Міністрів України доопрацювати та оформити його відповідно до регламентних вимог.
На виконання пункту 4 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 № 35 Мінрегіоном, листом від 29.05.2020 № 1/34/4344-20 подано Кабінету Міністрів України доопрацьований та оформлений відповідно до регламентних вимог проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області».
Разом з тим, 14 травня 2020 року набрав чинності Закон України від 16.04.2020 № 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» (далі - Закон № 562-ІХ), яким розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено пунктом 71 , відповідно до абзацу першого якого до прийняття закону про адміністративно територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.
Крім того, абзацом другим пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону № 562-ІХ встановлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюється на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей.
Відповідно до Закону № 562-ІХ Мінрегіоном, на основі перспективного плану формування територій громад Львівської області, було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області» (далі - проект розпорядження). Зазначеним проектом розпорядження передбачалось затвердження Львівської територіальної громади до складу якої, серед інших, включено Дублянську територіальну громаду.
Листами від 01 червня 2020 року № 7/34.1/9070-20, № 7/34.1/9071-20 проект розпорядження направлено на погодження заінтересованим органам та всеукраїнським асоціаціям органів місцевого самоврядування. Зауважень в частині входження Дублянської громади до складу Львівської територіальної громади до Мінрегіону не надходило.
Листом від 09 червня 2020 року № 1/34.1/9394-20 проект розпорядження подано на розгляд Кабінету Міністрів.
12.06.2020 проект розпорядження розглянуто та схвалено на засіданні Уряду, який на виконання пункту 24 розділу 3 протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 42 опрацьовано та оформлено відповідно до регламентних вимог та листом від 18 червня 2020 року № 1/34.1/9593-20 направлено до Кабінету Міністрів України.
Таким чином Кабінетом Міністрів України затверджено розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Львівської області», яким в межах Львівської області сформовано нову територіальну основу для утворення органів місцевого самоврядування базового рівня і проведення місцевих виборів у жовтні 2020 року на новій територіальній основі.
Постановою Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» у Львівської області утворений, зокрема, Львівський район (з адміністративним центром у місті Львові) у складі територій Бібрської міської, Великолюбінської селищної, Глинянської міської, Городоцької міської, Давидівської сільської, Добросинсько-Магерівської селищної, Жовківської міської, Жовтанецької сільської, Зимноводівської сільської, Кам'янка-Бузької міської, Комарнівської міської, Куликівської селищної, Львівської міської, Мурованської сільської, Новояричівської селищної, Оброшинської сільської, Перемишлянської міської, Підберізцівської сільської, Пустомитівської міської, Рава-Руської міської, Сокільницької сільської, Солонківської сільської, Щирецької селищної територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Пункт 2 зазначеної постанови зазначає, що межі районів встановлюються по зовнішній межі територій сільських, селищних, міських територіальних громад, які входять до складу відповідного району.
Окрім того, держава не змушує об'єднуватись, а відкриває можливості для того щоб громади могли отримувати більше доходів і відповідно на свій розсуд більше розпоряджатись видатками по місцевим бюджетам.
Не відповідність одному із критеріїв спроможності територіальних громад не є беззаперечною ознакою її не спроможності. Згідно із Методикою оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності). Тобто, така оцінка включає в себе декілька критеріїв.
Варто наголосити, що представником Кабінету Міністрів України не надано до суду письмових пояснень щодо обставин не врахування зауважень. За таких обставин, на думку суду, порушено принцип добровільності, оскільки фактично позивачем виявлено не згоду (зауваження) щодо зміни його статусу в перспективному плані.
Між тим, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 р. №280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
У статті 1 вказаного Закону визначено, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.
Положеннями статті 6 Закону № 280/97-ВР встановлено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
Згідно із частиною 1 статті 71 Закону № 280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
При цьому, органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71 Закону № 280/97-ВР).
У відповідності до частини 3 статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (ч. 1 ст. 143 Конституції України).
У відповідності до частини 1 статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, що ратифікована Україною 15.07.1997 р. та яка вступила в силу 01.01.1998 без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (далі - Європейська Хартія).
Згідно зі статтею 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 "Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад" (ухвалено 20 жовтня 2004 року на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу "знизу догори" може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива "згори донизу" має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.
Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.
Злиття та інші реформи, пов'язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.
Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв'язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.
Проаналізувавши матеріали адміністративної справи, суд приходить до висновку, що органами місцевого самоврядування виявлено ініціативу щодо включення Дублянської територіальної громади Жовківського району до складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів, однак відповідачем без належного на те обґрунтування не враховано такі зауваження, що, в свою чергу, на думку суду має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача.
Водночас, надаючи оцінку наявності чи відсутності об'єкту захисту порушеного права, з урахуванням доводів відповідача про відсутність порушеного права позивача суд вказує наступне.
Так, враховуючи правила пункту 4 Методики, Кабінет Міністрів України може визнати об'єднану територіальну громаду спроможною, зокрема, як адміністративного центру об'єднаної територіальної громади навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад області.
Отже, перспективний план формування територій громад області є підставою для Кабінету Міністрів України щодо визнання об'єднаної територіальної громади спроможною.
В подальшому, затверджений перспективний план формування територій громад області є підставою для територіального об'єднання громадян, адже таке об'єднання можливо лише у відповідності до останнього.
За таких обставин, на думку суду, спірне рішення впливає на обсяг прав та обов'язків позивача та створює для нього певні правові наслідки.
Схожий правовий підхід застосовано в постанові Верховного Суд від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а.
Разом з тим, слід відмітити, що в чинному законодавстві відсутній правовий механізм захисту порушених прав територіальних громад, у разі якщо вони вважають включення їх до складу спроможної територіальної громади безпідставними.
Натомість, статтею 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Зміст цього права полягає в тому, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов'язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист (пункт 2 рішення Конституційного Суду України 25 грудня 1997 року по справі № 9 зп).
Європейський суд з прав людини у своїй практиці наголошує на тому, що право на розгляд справи означає право особи звернутися до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. При цьому особі має бути забезпечена можливість реалізувати вказані права без будь -яких перепон чи ускладнень. Здатність особи безперешкодно отримати судовий захист є змістом поняття доступу до правосуддя. Перешкоди у доступі до правосуддя можуть виникати як через особливості внутрішнього процесуального законодавства, так і через передбачені матеріальним правом обмеження.
У відповідності до статті 11 Європейської Хартії органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
Згідно із частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У відповідності до частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Згідно із частиною 2 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд зазначає, що в ході розгляду справи встановлено порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом включення останнього до спроможної територіальної громади за відсутності такого волевиявлення та наявності рішення про його об'єднання з іншою територіальною громадою.
Вказані порушення принципів добровільності, відкритості та прозорості при формуванні перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині, що стосується Дублянської територіальної громади, на думку суду, мало своїм наслідком порушення принципів місцевого самоврядування.
Водночас, вирішуючи спір по суті суд зазначає, що позовні вимоги в частині скасування спірного рішення в цілому не можуть бути задоволенні, оскільки останнє стосується не тільки позивача, а й інших суб'єктів.
Разом з цим, зважаючи на встановлені в ході розгляду справи обставини, з урахуванням положень статті 11 Європейської Хартії, статей 55, 140 Конституції України, статей 2, 5 КАС України, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню частково шляхом виходу за їх межі, а саме: виключення Дублянської територіальної громади із переліку територіальних громад, що увійдуть до складу спроможної територіальної громади - Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.
Окрім цього, на думку суду, такий захист порушеного права позивача не буде втручанням судом у діяльність органів державної влади, адже чинне законодавство не містить в собі жодних обмежень щодо внесення змін до перспективного плану формування територій громад.
Частиною 1 статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно із частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, суд дійшов до висновку про наявність підстав для часткового задоволення адміністративного позову шляхом виходу за межі позовних вимог.
Враховуючи викладене, керуючись статтями 2, 5, 72-74, 77-78, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до (Кабінету Міністрів України 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2), треті особи - Львівська обласна державна адміністрація (79008, м. Львів, вул. Винниченка, 18, код ЄДРПОУ 00022562), Міністерство розвитку громад та територій України (01601, м. Київ, вул. Велика Житомирська, 9, код ЄДРПОУ 37471928) про визнання протиправним та скасування в частині розпорядження від 12 червня 2020 року № 718-р - задовольнити частково.
2. Виключити Дублянську територіальну громаду Жовківського району зі складу Львівської територіальної громади з адміністративним центром у м. Львів.
3. В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.
Рішення суду, відповідно до частини першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції
Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Головуючий В.В. Аверкова
Судді М.А. Бояринцева Н.М. Шевченко