ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
21 вересня 2021 року м. Київ № 640/31839/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Григоровича П.О., розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом до ОСОБА_1 Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів
провизнання протиправними та скасування наказу і попередження, поновлення на посаді
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі по тексту також - Позивач, ОСОБА_1 ) з адміністративним позовом до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі по тексту також - Відповідач, Держпродспоживслужба), в якому просить:
1. Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 30.09.2020 № 645 «Про введення в дію структури та штатного розпису Держпродспоживслужби» з усіма додатками.
2. Визнати протиправним та скасувати попередження Держпродспоживслужби від 01.10.2020 про звільнення з державної служби ОСОБА_1 відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
3. Визнати протиправним та скасувати наказ Держпродспоживслужби від 30.10.2020 № 354-к «Про звільнення ОСОБА_1 ».
4. Поновити ОСОБА_1 , на посаді головного спеціаліста Сектору мобілізаційної роботи та цивільного захисту Державної служби України питань безпечності харчових продуктів а захисту споживачів з посадовим окладом згідно з штатним розписом.
Позовні вимоги мотивовано тим, що на думку Позивача, зміна структури та штатного розпису Держпродспоживслужби, що призвело до його незаконного звільнення з посади, проведено Відповідачем з порушенням вимог чинного законодавства, за відсутності на те правових підстав, в результаті чого порушено право Позивача на працю, яке має бути поновлено у заявлений ним спосіб.
Представник Відповідача подав письмовий відзив на позов, в якому зазначив про правомірність оскаржуваних наказів та звільнення Позивача, вважаючи, що Відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, враховуючи пояснення їхніх представників, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд, -
Як вбачається з матеріалів справи, наказом Держпродспоживслужби від 02.09.2016 № 1072-к Позивача було призначено з 06.09.2016 на посаду начальника відділу взаємодії з територіальними органами Управління кадрового забезпечення.
Наказом Держпродспоживслужби від 12.03.2019 № 176-к Позивача було переведено з 12.03.2019 на посаду головного спеціаліста Сектору мобілізаційної роботи та цивільного захисту.
Наказом Держпродспоживслужби від 30.09.2020 № 645 «Про введення в дію структури та штатного розпису Держпродспоживслужби» з 01.10.2020 введено в дію структура та штатний розпис апарату Держпродспоживслужби у новій редакції, у зв'язку з чим Позивача було повідомлено, що Сектор мобілізаційної роботи та цивільного захисту реорганізується, а посада головного спеціаліста Сектору мобілізаційної роботи та цивільного захисту, яку він обіймає, скорочується, та повідомлено, що через 30 календарних днів він підлягає звільненню у зв'язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
При цьому, на вказане попередження Позивач зауважив, що реорганізація є невмотивованою, а його досвід, кваліфікація, освіта та бажання працювати дозволяють продовжувати працювати на державній службі, а Відповідач позбавив його такого права.
Наказом Держпродспоживслужби від 30.10.2020 № 354-к Позивача звільнено з посади головного спеціаліста Сектору мобілізаційної роботи та цивільного захисту 02.11.2020, у зв'язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису апарату Держпродспоживслужби відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» та пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України.
Вважаючи накази Держпродспоживслужби від 30.09.2020 № 645 та від 30.10.2020 № 354-к протиправними, а своє звільнення незаконним, Позивач звернувся до суду з даною позовною заявою про їх скасування та застосування наслідків такого скасування (поновлення на посаді, стягнення суми заробітку за вимушений прогул).
Дослідивши та надавши оцінку наявним у матеріалах справи письмовим доказам і поясненням сторін за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про наступне.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож, адміністративний суд, здійснюючи судовий розгляд справи, перевіряє оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність вищенаведеним закріпленим процесуальним законом критеріям.
Для вирішення спірних правовідносин судом застосовано, зокрема, норми Конституції України, Кодексу законів про працю України (далі також - КЗпП України), Закону країни «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі по тексту також - Закон № 889-VIII), Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 667 (далі по тексту також - Положення № 667) (у відповідних редакціях, які діяли на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини другої статті 6 та частини другої статті 19 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Держпродспоживслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, санітарного та епідемічного благополуччя населення (крім виконання функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), з контролю за цінами, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу, державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері, за якістю зерна та продуктів його переробки, державного нагляду (контролю) за додержанням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.
Згідно з пунктами 2, 9 Положення № 667 Держпродспоживслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Держпродспоживслужба у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції, законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств, видає відповідні накази, організовує та контролює їх виконання.
Відповідно до пунктів 10, 11 Положення № 667 Держпродспоживслужбу очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.
Голова Держпродспоживслужби, окрім іншого: очолює Держпродспоживслужбу, здійснює керівництво її діяльністю, представляє Держпродспоживслужбу у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами, організаціями в Україні та за її межами (підпункт 1); призначає на посаду та звільняє з посади у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, державних службовців апарату Держпродспоживслужби (підпункт 7); вносить Міністрові розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства пропозиції щодо утворення в межах граничної чисельності державних службовців та працівників Держпродспоживслужби і коштів, передбачених на її утримання, а також щодо ліквідації, реорганізації Кабінетом Міністрів України територіальних органів Держпродспоживслужби, які є юридичними особами публічного права (підпункт 10-1).
За приписами пункту 14 Положення № 667, гранична чисельність державних службовців та працівників Держпродспоживслужби затверджується Кабінетом Міністрів України.
Структуру апарату Держпродспоживслужби затверджує її Голова за погодженням з Міністром розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства
Штатний розпис, кошторис апарату Держпродспоживслужби затверджує її Голова за погодженням з Мінфіном.
З огляду на зазначене, суд вважає, що прийняття рішення про структуру і чисельність апарату Держпродспоживслужби відноситься до дискреційних повноважень Голови служби, а відтак адміністративний суд не може втручатись в такі повноваження суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі по тексту також - КАС України).
При цьому суд зазначає, що на сьогодні немає закріпленого на законодавчому рівні поняття дискреційних повноважень. Проте, вказане поняття наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді (далі по тексту також - Рекомендації), відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за таких обставин. Крім того, визначення дискреційних повноважень наводиться у Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 №1395/5 «Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи», відповідно до якої дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів або осіб, уповноважених на прийняття управлінських рішень, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково їх вид і зміст, або можливість вибору на власний розсуд одного з кількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У взаємозв'язку з наведеним, з огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції відповідача.
Так, з метою оптимізації та ефективного використання робочого потенціалу Держпродспоживслужбою було введено нову структуру апарату, у той же час погоджену з Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства.
При цьому, судом не встановлено, що Відповідачем при прийнятті спірного наказу від 30.09.2020 № 645 «Про введення в дію структури та штатного розпису Держпродспоживслужби» порушено вимоги законодавства чи допущено перевищення наданих повноважень, тож вимога Позивача про визнання протиправним та скасування вказаного наказу Відповідача задоволенню не підлягає.
Щодо інших вимог Позивача. Суд зазначає наступне.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України, трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Згідно з частиною п'ятою статті 40 КЗпП України, особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
Так, принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон № 889-VIII.
Відповідно до статті 3 Закону № 889-VIII, цей Закон регулює відносини, що виникають у зв'язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Згідно з частинами першою, другою статті 5 Закону № 889-VIII, правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Таким чином, особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України (у випадках, окрім іншого, скорочення чисельності або штату працівників), а також особливості застосування до них положень частини 2 статті 40 КЗпП України, частини другої і третьої статті 49-2 КЗпП України, встановлюються законом, що регулює їхній статус, тобто в даному випадку Законом № 889-VIII.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII, державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87, 87 1 цього Закону).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
При цьому, частиною третьою статті 83 Закону № 889-VIII встановлено, що суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб'єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
Таким чином, процедура звільнення державних службовців у зв'язку з припиненням державної служби за ініціативою суб'єкта призначення наразі врегульована положеннями Закону № 889-VIII.
При цьому, стаття 87 Закону № 889-VIII пов'язує припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення не лише із скороченням чисельності або штату державних службовців, а й із скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
Водночас, вжите у частині третій статт4 87 Закону № 889-VIII слово «може», означає, що на суб'єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов'язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб'єкта призначення.
Одночасно, суд бере до уваги, що за змістом роз'яснення Національного агентства України з питань державної служби № 86р/з від 20.02.2020, при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб'єкта призначення або керівника державної служби, а не обов'язком.
Аналогічних висновків дійшов Верховний суд, окрім іншого, у постанові від 28.07.2021 № 640/11024/20.
Відповідно до частини п'ятої статті 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Виходячи з наведеного в сукупності суд дійшов висновку, що приймаючи спірні накази Відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тож відсутні підстави для їх скасування, відповідно, і для застосування наслідків такого скасування.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу, проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами пояснення по суті заявлених вимог, суд дійшов висновку про необґрунтованість адміністративного позову та відсутність підстав для його задоволення.
Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
У свою чергу, Відповідач належним чином виконав обов'язок щодо доказування з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 2, 5, 6, 72-77, 90, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , АДРЕСА_1 ).
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА УКРАЇНИ З ПИТАНЬ БЕЗПЕЧНОСТІ ХАРЧОВИХ ПРОДУКТІВ ТА ЗАХИСТУ СПОЖИВАЧІВ (код 39924774, адреса: 01001, місто Київ, ВУЛИЦЯ БОРИСА ГРІНЧЕНКА, будинок 1).
Рішення набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя П.О. Григорович